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韓美防衛費分擔談判為何多次“談崩”

2019-01-17 09:07來源﹕中國青年報

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   1月8日﹐韓國國防部長鄭景斗與美國代理國防部長沙納漢通電話﹐認為“在任何情況下﹐韓美同盟關係和聯合防衛態勢都絕不會動搖”。韓美兩國防長的表態﹐既是沙納漢履新進行工作溝通的“規定動作”﹐也可視為韓美第十份《防衛費分擔特別協定》談判破裂後的“戰後宣言”。

   2018年3月至12月﹐韓美兩國就簽訂第十份《防衛費分擔特別協定》進行了10輪談判﹐因對協議“總體規模”存在分歧﹐雙方未能達成最終協議。這不僅將使駐韓美軍在2019年可能面臨“停擺”﹐也讓人們對韓美軍事同盟的未來生疑。當前朝鮮半島局勢微妙﹐韓美雙方在防衛費分擔問題上互不相讓﹐引發外界高度關注。

   何為韓美《防衛費分擔特別協定》

  《防衛費分擔特別協定》主要是為瞭解決韓美兩國分擔駐韓美軍軍費問題而產生。朝鮮戰爭結束後﹐韓美于1953年10月簽訂《共同防禦條約》﹐韓國允許美國在韓國領土及其周邊水域部署陸海空軍。1966年﹐韓美簽署《駐韓美軍地位協定》﹐其中第五條規定韓國向美方免費提供設施和用地﹐此外的所有費用由美軍承擔。此後﹐美軍一直按協定內容自行承擔駐韓所需費用。

  上世紀70年代美國的全球霸權相對衰落﹐時任美國總統尼克松提出﹐讓北約和日本等盟國分擔美國在歐亞地區的防務成本。1988年﹐美國以自身財政赤字為由﹐正式向韓日等盟國提出防衛費分擔要求。1991年﹐韓國政府表示﹐考慮到“駐韓美軍的重要性和戰略價值”﹐最終與美國簽訂了關於駐韓美軍駐紮費用的《防衛費分擔特別協定》。從此﹐美軍駐韓費用的一部分轉由韓方承擔。

  根據協定﹐韓國承擔的防衛費主要包括﹕駐韓美軍僱用的韓國人員工資﹑裝備修理維護和彈藥儲藏管理費用﹑美軍基地內的營房建設費用等款項。從1991年至今﹐韓美兩國先後簽訂了9份《防衛費分擔特別協定》。

  隨著新興國家的崛起以及美國影響力的相對下降﹐美國持續拋出“免費搭車論”﹐要求盟友大幅增加防衛費分擔額。近年來﹐美國多次要求韓國提高駐韓美軍費用的分攤比例﹐從1996年開始﹐韓方的分擔比例每3年大約增加10%﹐分擔額從最初的1.5億美元提高到2018年的約8.6億美元。協定的有效期最初為2~3年﹐到李明博﹑樸槿惠執政時期延長為5年。

   2014年1月簽訂的第9次《防衛費分擔特別協定》截至2018年12月31日到期。根據協定﹐韓國每年應分擔的防衛費總額約為9300億韓元﹐隨後4年每年增幅不超過4%。

  出於各自國家利益的考量﹐韓美兩國在防衛費分擔方面一直存在分歧。為此﹐韓美兩國會就防衛費總額﹑年增長率﹑協議有效時間等問題進行磋商﹐以簽訂新的協定﹐由此也就有了韓美防衛費分擔談判。在美韓防衛費分擔問題談判過程中﹐美方不斷要求韓方增加防衛費分擔額。韓方則堅持﹐韓國對駐韓美軍提供的直接和間接經費不少﹐應當盡可能控制韓方負擔的防衛費增長。因此﹐韓美的防衛費分擔談判也時常被迫拖延。

   特朗普政府“獅子大開口”引發韓國強烈不滿

  美國要求韓國增加防衛費分擔額的動機是降低維護霸權的戰略成本。特朗普就任總統不久就表示﹐“希望美韓一起努力確保兩國公平地分擔駐韓美軍的費用”。2018年﹐韓國分擔的防衛費提高到9602億韓元(約合8.6億美元)。美國對此仍不滿意﹐特朗普稱“駐韓美軍一年駐紮費用為35億美元﹐但韓國僅支付6億美元”﹐這直接導致了韓美防衛費分擔談判宣告破裂。美韓雙方在駐韓美軍防衛費的分擔數額﹑協定有效期﹑防衛費分擔項目等方面存在分歧。

  特朗普執政後﹐要求韓國將防衛費分擔額增加到1.8萬億韓元﹐這幾乎是2.85萬駐韓美軍全部的軍費開支。特朗普政府“獅子大開口”引發了韓國的強烈不滿。

  在2018年12月的第十輪韓美防衛費分擔談判中﹐美國提議將協定有效期由5年縮減為1年。韓國則認為協定一直是5年一簽﹐改為1年一簽不合常規。有分析認為﹐美國將於今年和日本﹑北約成員國就防衛費進行協商﹐此舉意在與盟友統一防衛費分擔標準。

  在此次韓美防衛費分擔談判中﹐美方堅持要求新增“作戰支援”項目﹐即將戰略武器在朝鮮半島的活動費用作為“作戰支持”費計入韓國承擔的份額。美方所定義的戰略武器包括核動力航空母艦﹑核動力潛艇﹑B-1B戰略轟炸機﹑B-2隱形戰略轟炸機﹑F-35隱形戰鬥機等。這些武器的運營成本高昂﹐韓方若承擔美軍戰略武器費用﹐意味著韓國目前分擔的駐韓美軍防衛費將翻番。韓國認為﹐防衛費分擔的宗旨是向駐韓美軍提供穩定的駐屯環境﹐戰略武器問題不屬於防衛費分擔談判議題﹐難以接受美方要求。因此﹐韓方堅持按以往協定只承擔美軍基地部分人員工資﹑基地建設和後勤補給3個項目。

   韓國最終作出讓步的可能性更大

  目前﹐大約有8700名韓國員工向駐韓美軍提供行政﹑技術和其他方面的服務。由於第九份《防衛費分擔特別協定》已於2018年12月31日到期﹐如果今年2月韓美仍未達成一致﹐那麼駐韓美軍的韓國員工將在4月面臨“無薪休假”。這將是韓美防衛費分擔談判破裂最直接的後果。

   在第十輪韓美防衛費分擔談判破裂後不久﹐美國總統特朗普連續兩天在推特發文﹐就防衛費分擔額問題對韓國施壓。

  事實上﹐2018年以來朝鮮半島局勢發生積極變化﹐安全局勢由高度緊張向逐漸緩和的方向發展﹐韓國面臨的外部安全環境大為改善。這在某種程度上降低了韓國對美國的不對稱依賴﹐對美韓同盟也產生了一定的衝擊。雖然美國表示駐韓美軍的規模和性質保持不變﹐韓國也聲稱駐韓美軍問題與簽署朝鮮半島和平協定“毫無關聯”﹐朝鮮也並未將駐韓美軍撤離作為棄核的條件﹐但是隨著形勢發展﹐駐韓美軍的地位和規模等具體問題恐怕最終還是要擺到談判桌上﹐並成為各方協商的難點。

  韓美在歷次防衛費分擔問題上都是爭吵不休﹐此次談判也不例外。對於美國而言﹐如何以最少的成本維護美國的領導地位﹐是特朗普政府的主要戰略考慮。對韓國而言﹐在防衛費分擔問題上祗有有限的自主權﹐不太可能從根本上改變增加防衛分擔費用的趨勢﹐韓國最終作出讓步的可能性會更大一些。(慕小明國防大學政治學院)

[責編﹕丁玉冰]

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