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全面改薄背後的公平正義價值理念

來源﹕光明網-《光明日報》2019-05-21 04:15

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  【思想匯】

  作者﹕葉賦桂(清華大學教育研究院教授)

  編者按

  中華民族重視教育﹐中國的成就基於教育﹐未來的希望也源自今天的教育。改革開放四十多年來﹐教育領域的成就非同凡響﹐最令人振奮的是農村教育的變化﹐如今全國各地的農村﹐最美的建築就在中小學校裡﹐到處是新建的校舍﹐明亮的教室﹐整齊的課桌凳﹐而這一切皆得益於全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件工作的成功。全面改薄是本屆中央政府在義務教育領域實施的第一個重大民生工程﹐也是新中國成立以來教育系統單項資金量最大的項目之一﹐到2018年年底﹐全面改薄取得重大進展﹐媒體和政府文件中的“校舍危房”從此消失。這是中國當代教育的一個歷史性事件﹐也是中國近代以來義務教育發展的歷史性轉折點。

全面改薄背後的公平正義價值理念

安徽銅陵義安區鳳凰學校學生在新鋪設的操場上體育課﹐遠處是他們嶄新的校舍。過仕寧 攝/光明圖片

  1.全面改薄成功使人民有了具體而豐富的獲得感

  全面改薄對我國義務教育具有里程碑的意義。

  長期以來﹐我國農村學校辦學條件薄弱﹑艱苦﹐主要靠教師精神的力量對抗物質的困難﹐以學生的堅韌耐苦換取知識的收穫。全面改薄的推行和完成﹐使義務教育徹底擺脫辦學條件的困境﹐一躍而邁上新臺階﹐走向義務教育質量發展的新道路。今天﹐農村義務教育學校雖然仍無法與城市相比﹐但在歷史上在全國範圍內第一次消滅了危房﹐第一次擁有了基本完善的校園和設施設備﹐這是義務教育歷史的轉折點。如果沒有全面改薄所帶來的基本辦學條件改善﹐所謂義務教育均衡發展不可能真正落實﹔祗有全面改薄改善了義務教育學校基本辦學條件﹐才可以談教育的標準化和現代化。全面改薄可以說使農村義務教育煥然一新﹐辦學基本條件得到了根本性的改善﹐特別是中西部地區農村義務教育辦學條件獲得極大的提昇﹐這為我國教育的標準化和現代化奠定了最堅實的基礎。五載之力﹐百年之功﹐義務教育的新境界由此變得可期可待。

  全面改薄開創了內涵式教育發展之路。近年來﹐教育的內涵式發展已成為迫切要求﹐但真正開始教育內涵式發展的地方其實還不多﹐義務教育近些年來通過義務教育經費保障機制﹑縣域義務教育均衡﹑城鄉義務教育一體化﹑教師隊伍建設﹑信息化﹑校園安全工程﹑學生營養改善計劃等多種政策措施﹐特別是全面改薄工作﹐切切實實地在走向內涵式發展道路。義務教育內涵式發展是各級政府與學校和社會﹑教師與學生共同努力的結果﹐是綜合多種政策工具﹑創造良好教育環境的集成效應﹐是堅定的意志﹑決心與持續有力的行動相結合的產物。全面改薄使得農村貧困地區學校全面受益﹐學生和教師全面受惠﹐人民群眾真正有了具體豐富的獲得感。

全面改薄背後的公平正義價值理念

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  2.全面改薄是共同價值理念促進政策實施的典範

  一個完善的社會﹐每個人和每個機構都負有教育的責任。

  全面改薄之所以成為重要的教育政策並取得成功﹐其思想基礎在於公平正義和以人民為中心的價值理念。黨的十八大報告指出﹕“必須堅持維護社會公平正義。公平正義是中國特色社會主義的內在要求。”黨的十九大報告提出﹕“必須堅持以人民為中心的發展思想﹐不斷促進人的全面發展﹑全體人民共同富裕。”這個價值理念落實到教育上﹐就是促進教育公平﹐合理配置教育資源﹐切實辦好農村教育﹐努力讓每個孩子都享有受教育的機會。這個價值理念體現在政策上﹐就是教育扶貧﹐發展貧困地區教育﹐實施農村義務教育薄弱學校改造計劃﹐從而讓人人都有機會通過教育改變命運﹐從根本上斬斷貧困代際傳遞。

  全面改薄政策的出臺和成功實施﹐其制度基礎在於不斷完善的義務教育辦學體制。20世紀80年代﹐在“地方負責﹑分級管理”的原則下﹐我國形成了縣﹑鄉﹑村三級辦學﹐縣﹑鄉兩級管理的義務教育辦學體制。鄉﹑村基層政府和農民承擔了義務教育的責任﹐由此導致義務教育發展的極度不均衡。進入21世紀﹐國家對義務教育辦學體制進行重大改革﹐實行在國務院領導下﹐由地方政府負責﹑分級管理﹑以縣為主的辦學體制。義務教育的責任由此上移到縣級政府﹐從而徹底改變了農村義務教育的辦學格局。同時﹐提出和實行中央和省級政府通過轉移支付扶持貧困地區和少數民族地區義務教育的政策舉措。到2003年﹐省級政府切實均衡各縣財力﹑加大轉移支付力度的財政責任被明確規定下來。2006年﹐《義務教育法》確立了“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔﹐省﹑自治區﹑直轄市人民政府負責統籌落實的體制”。這一體制實際上把義務教育的責任上移到省級政府﹐而且中央政府與地方政府共同承擔﹐明確了中央政府在義務教育上的財政責任。此後﹐省級統籌﹑各級政府共同分擔的義務教育辦學體制更加完善。正是在這一體制下﹐中央政府對義務教育的財政投入不斷提昇﹐全面改薄的中央財政投入正是各種一般轉移支付資金和專項轉移支付資金統籌而成的項目﹐省級政府財政經費投入和全面統籌也在全面改薄中得以進一步加強和優化。全面改薄一方面是義務教育辦學體制不斷完善的結果﹔另一方面也更好地檢驗﹑促進和優化了省級統籌和共同負擔的義務教育新體制。

  全面改薄能在短短的五年內進展迅速﹑成效顯著﹐在於充分掌握和靈活運用了各種政策工具和政策手段。教育治理現代化是中國教育發展的內在要求﹐教育治理現代化包括治理體系的現代化和治理能力的現代化。全面改薄工作的實施有賴於完善高效的組織領導和工作制度﹐建立從中央到市縣的全面改薄工作領導組織體系﹐以及各種配套的制度和管理辦法﹐強勁地支撐和承擔了全面改薄工作的穩定高效有序運行。在全面改薄推進過程中﹐中央和地方全面改薄機構根據全面改薄工作的不同階段和具體情況﹐綜合運用規劃﹑標準﹑行政指令﹑培訓﹑監督檢查﹑經費獎補﹑通報﹑宣傳﹑公開公示﹑協調會﹑現場會﹑經驗交流會﹑簽責任書﹑第三方評估等多種政策工具﹑手段和措施﹐使得全面改薄工作順利高效地進行。這可以稱得上是政策實施和推進的一個典範﹐同時也是共同價值理念促進政策實施和推進的典範。

  3.適合國情的績效評價是工作亮點

  教育的成效是主觀的﹐在個人之自得﹔辦教育的成效是客觀的﹐在外在之功績。

  績效評價是全面改薄工作中的又一大亮點﹐可以說是教育項目績效評價的探索者和先行者。國家治理現代化首先要建立現代財政制度﹐現代財政制度的一個基本原則是實行績效管理。建立健全適合中國國情的績效管理是政府近年來努力改革和推進的目標。2003年黨的十六屆三中全會要求“建立預算績效評價體系”。2014年《中華人民共和國預算法》修改後明確﹕各級預算應當遵循“講求績效”的原則。2014年9月國務院頒佈《關於深化預算管理制度改革的決定》﹐要求“全面推進預算績效管理工作”。2014年12月國務院頒佈《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》﹐要求有效開展轉移支付績效評價。2017年黨的十九大報告做出了“全面實施績效管理”的戰略部署。很顯然﹐績效管理和績效評價的全面推行是必然的要求和趨勢﹐這有利於提高財政資金的效率和效益﹐提昇公共服務質量和水平。2018年3月財政部要求對2017年度中央對地方專項轉移支付開展績效目標自評工作。

  績效評價最重要的是科學性和公信力﹐因此在績效評價中常常引入第三方評價。財政部2018年7月發佈《關於推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》﹐指出“按照黨中央﹑國務院決策部署和加快建立現代財政制度﹑全面實施績效管理的要求﹐紮實有序推進政府購買服務第三方績效評價工作”。為此﹐財政部于2018─2019年組織天津等10個省﹑直轄市﹑計劃單列市開展政府購買服務第三方績效評價試點工作。

  全面改薄工作領導小組在項目實施之初就前瞻性地提出並推行績效管理的理念和實踐﹐對全面改薄工作進行全過程督導和績效管理﹐為此專門制定了《全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件工作專項督導辦法》﹐並由中央全面深化改革領導小組第十五次會議審議通過。全面改薄工作在2015年正式引入第三方評價﹐有力地提昇了全面改薄工作的績效管理水平﹐既促進了工作的推進和完善﹐也增進了教育治理的能力。全面改薄的績效管理和評價可以說走在了教育領域的前列﹐為教育領域廣泛開展績效管理和績效評價提供了有益的經驗和模式。

  第三方評價在全面改薄績效評價過程中始終堅持價值導向﹐把教育公平作為最基本的理念﹐強調義務教育的公共性﹐義務教育的事權和財政責任的統一﹐以及財政項目的民主性和公開性﹐同時也從整體上來把握我國社會和教育發展的歷史性和階段性﹐這是第三方評價的基本原則和立場。在評價指標體系的制定中﹐突出目標導向﹐根據項目的績效目標構建合理﹑科學﹑有效的評價標準和指標體系﹐評價指標能準確靈敏地反映工作成效﹐並具有方便可行的操作性。第三方評價在採用廣泛使用的成本─效率方法的同時﹐更重視績效目標和工作進展﹐並充分運用實地調研﹑因素分析﹑滿意度調查等多種方法﹐而這正是教育財政項目績效評價中應該特別要注意和注重的。可以說﹐全面改薄在評價理念﹑指標和方法上為績效評價做出了有益的探索。

  【鏈接】

  ●2013年12月4日﹐國務院常務會議審議通過《教育部國家發展改革委財政部關於全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的意見》﹐正式啟動實施全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件工作。到2018年12月底﹐中央和地方共下達5426億元(不含北京﹑天津﹑上海)﹐其中中央投入1699億元﹐地方投入3727億元。實施全面改薄的29個省﹑自治區﹑直轄市(含新疆生產建設兵團)﹐校舍建設項目竣工面積達近2.2億平方米﹐運動場建設項目竣工面積達2.2億平方米﹐設施設備購置項目完成採購價值997億多元(其中﹐生活設施購置1800多萬套﹐課桌凳購置3400多萬套﹐圖書購置6億多冊)。

  ●全面改薄工作受益學校總數17.06萬所﹐受益在校學生總數達到8100萬人。與2013年年底貧困地區義務教育學校基本情況相比﹐全面改薄覆蓋項目學校生均校舍面積增加2.70平方米﹐達到10.88平方米/人﹐生均圖書增加7.68冊﹐達29.07冊/人。

  《光明日報》( 2019年05月21日 13版)

[ 責編﹕曾震宇 ]
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