以創新資源配置方式打造“有為政府”

2017-04-20 09:24 來源﹕中國教育報 
2017-04-20 09:24:46來源﹕中國教育報作者﹕責任編輯﹕李澍

  作者﹕福建師範大學公共管理學院教授﹑副院長 曾盛聰

  任何政府都掌握著特定的公共資源﹐政府對公共資源進行有效配置是當代政府治理的重要手段與內容﹐而創新政府公共資源的配置方式又是提高政府治理能力與水平的基本途徑與要求。中辦﹑國辦在今年1月印發的《關於創新政府配置資源方式的指導性意見》(以下簡稱《意見》)﹐是一次規範政府行為﹑提昇配置效率﹑優化政府職能的頂層設計﹐為經濟發展新常態下創新政府配置資源方式﹐構建高效﹑有為的政府指明了方向。

  政府配置資源要擺脫“扭曲”之困

  創新政府配置資源方式的核心問題﹐仍然是處理好市場與政府這“兩隻手”的關係問題。長期以來﹐我國政府在公共資源配置上﹐存在著資源配置方式單一﹑行政性配置較多﹑市場化配置不足﹑競爭性機制滯後﹑公共服務不足等問題。而政府行為不適當和政府邊界模糊﹐易使公共資源配置遭遇扭曲之困。

  政府配置資源的扭曲﹐一方面表現為資源價格與效率的扭曲﹐政府直接配置資源過寬﹑過多﹐難免對資源要素市場形成干擾和破壞﹐市場作用機制受壓制﹐配置效率難以釋放﹐尤其是市場屬性比較強的經濟資源﹐在過多行政干預下效率較低。另一方面表現為政府行為的扭曲﹐政府直接配置過多﹐形成政府對配置資源的路徑依賴﹐衍生出權力尋租和腐敗問題。

  為擺脫資源配置的扭曲之困﹐實現政府配置資源的方式創新﹐《意見》突出了市場化改革和競爭性配置的重點和方向﹐在明確把公共資源劃分為自然資源﹑經濟資源和社會事業資源三種類別基礎上﹐針對不同資源的不同屬性﹐分類施策﹑系統推進。在自然資源方面以建立產權制度為基礎﹐實現資源的有償獲得和使用。在經濟資源方面明確委託代理關係的制度安排﹐建立健全國有資本形態轉換機制。在社會資源方面引入市場化手段和方法﹐實現更有效率的公平性和均等化。對於適宜市場化配置的公共資源要充分發揮市場機制的作用﹔對於不完全適宜由市場化配置的公共資源要引入競爭機制﹐實現政府引導與市場配置的結合﹔對於需要通過行政方式配置的公共資源﹐在操作層面引入競爭機制。政府配置資源上的“有為”﹐其最終體現在對資源配置效率的提高﹑市場監管的完善和公共服務的優化。這必然要求政府轉變職能﹐深化“放﹑管﹑服”改革﹐進一步規範政府自身行為﹐適當壓縮行政配置範圍﹐激活市場配置的機制與手段﹐從而為加快發展新經濟﹐培育壯大新動能創造契機和條件。

  政府配置資源要避免“無為”之庸

  以市場化改革為重點﹐創新政府配置資源方式﹐旨在擺脫政府配置資源的“扭曲”之困﹐但在改革中又要防範政府“無為”之庸。

  隨著市場配置資源本位的確立﹐過去被視為政府權力範圍並由政府直接支配的公共資源﹐逐步交由市場規則來主導或轉入競爭性配置﹐資源的分配﹑調撥與使用被放置在陽光下進行﹐相關行政部門及其人員的既有權力﹑既得利益將受到更加嚴明的制度約束﹐資源配置背後的尋租腐敗現象也將得到極大遏制。“看得見的手”不能“亂作為”固然是好事﹐但同時又要防止行政人員“不作為”。

  在現實中我們看到﹐近年來隨著行政審批制度改革深化﹐權力清單﹑責任清單制度廣泛推行﹐某些原先掌握著資源配置權力的部門及人員﹐因權力急速“瘦身”而產生了“相對剝奪感”﹐部門利益或自身利益驅動不復存在﹐加之制度化激勵機制﹑約束機制和問責機制尚不健全﹐種種“為官不為”“假作為”﹑選擇性“有所為有所不為”等現象以及政府內的懶政﹑怠政之風呈抬頭之勢。

  充分發揮市場機制的作用﹐創新政府配置資源的方式﹐並不是說政府從此可以當“甩手掌櫃”﹐而是呼喚更加高效﹑更加有為的政府。“有為政府”既要避免亂作為﹐又要警惕不作為。為此﹐在創新資源配置中﹐政府要找准自身位置﹐形成恰當﹑精准的定位﹕既要防止角色的越位﹐又要避免角色的缺位﹔既要做好“減法”﹐又要做好“加法”。

  市場配置固然有效率但也有隨意性﹑投機性和滯後性﹐市場失靈離不開政府的介入與調控。《意見》明確提出﹐要推動國有資本向關係國家安全﹑國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域﹑重點基礎設施集中﹐向前瞻性戰略性產業集中﹐向具有核心競爭力的優勢企業集中。沒有政府的宏觀規劃和積極配置﹐這種戰略目標與任務是無法實現的。此外﹐基礎設施﹑基礎科研﹑公共事業﹑民生福利﹑教育醫療﹑社會保障等領域還有許多歷史欠賬﹐漏洞很多﹐我國社會的基本公共服務離共享發展的目標要求尚有較大差距﹐民眾的獲得感還有待提昇。這些不少是企業不願做﹑市場做不好的領域﹐需要政府更加積極有效地作為。再則﹐政府退出經濟屬性較強的資源配置﹐政府直接配置功能削弱的同時必然要求其監管職能的強化﹐強化監管之責恰是“有為政府”大有作為的空間。

  政府既要“有限”更要“有為”

  創新資源配置方式﹐政府既要“有限”更要“有為”。“有限”要求政府要自我瘦身﹑主動退出﹐對於經濟屬性較強﹑市場機制較完善的資源類別﹐堅決讓其回歸市場﹐政府不能因“權力慣性”而破壞市場機制﹑扭曲資源配置。“有為”要求政府要充分履行職責﹐更積極更精准更高效地作為﹐對於市場不成熟﹑企業不願做﹑社會力量分散弱小的社會事業﹑基礎設施﹑基礎科研等領域﹐更加科學高效配置公共資源。政府“有限”﹐才能激活市場與社會的活力﹔政府“有為”﹐才能履行好政府的職責。

  創新政府配置資源方式﹐絕不是簡單強調“有形之手”退出﹐而是政府“有進有退”“進退有據”﹐形成“看不見的手”與“看得見的手”相互配合﹑良性互動﹑協同推進的均衡機制。科學的宏觀調控﹑有效的政府治理﹐是社會主義市場經濟體制優勢的內在要求﹐也是社會主義國家政府配置資源具有效率優勢的具體體現。當前﹐我國經濟進入“L型”走勢的新常態﹐全球治理競爭日趨激烈﹐我們亟須以“有為政府”來推動“有效市場”的形成﹐並遏制懶政﹑怠政之風。

  以創新資源配置方式為突破打造“有為政府”﹐關鍵要進一步推進政府職能清單化﹐完善各級政府的權力清單和責任清單。前者旨在實現政府限權和向市場讓權﹐規避“權力慣性”導致亂作為﹔後者把政府職能具體化﹐讓政府和公眾都明了政府到底“必須做什麼”“應該怎麼做”﹐規避“為官不為”和政府不作為。

  以創新資源配置方式為突破打造“有為政府”﹐還亟待細化和完善政府職能的分層建構﹐明確不同層級的政府在資源配置職能上的不同側重點。通過政府權力的“橫向界定”和“縱向分層”﹐明確哪些資源配置須由市場完成﹐哪些資源配置仍要政府執行﹐哪些資源應留由中央政府掌控﹐哪些資源要下放到地方乃至基層政府。各級政府除了要明確自己的權力界限﹑責任範圍﹐還要明確建設本級“有為政府”的切入點﹑著力點﹑側重點和突破點。此外﹐在政府由直接介入經濟事務逐漸向提供公平競爭環境有序過渡的大方向下﹐不斷強化政府的監管職能終究是“有為政府”必須作為的新領域和新要求。

[責任編輯:李澍]
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