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規範推進大都市圈規劃建設

2018-06-14 18:40來源﹕光明網-理論頻道

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  光明網訊(記者鄭芳芳)6月12日﹐由安仁智庫主辦﹐中華文化促進會指導﹑上海交通大學城市科學研究院學術支持的首屆安仁智庫北京論壇舉行﹐本次論壇的主題為“逆城鎮化的再認識與特色小鎮的新趨勢”。來自國家發展改革委﹑中國社會科學院﹑中央黨校(國家行政學院)﹑北京大學等機構﹑高校的專家學者﹐以及人民日報﹑新華社﹑光明日報等媒體的嘉賓出席論壇﹐就如何正確理解和闡釋中國的逆城市化現象﹑大都市圈規劃與城鄉協調發展﹑文化與新型城鎮建設等進行研討與交流。

  中華文化促進會副會長﹑安仁智庫主任郭傑在主持會議時指出﹐2018年3月﹐習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時強調城鎮化進程中農村也不能衰落﹐要相得益彰﹑相輔相成。這是中央就推進落實十九大報告提出的“實施鄉村振興戰略”“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”作出的新的戰略設計。

  在論壇上﹐教育部《中國都市化進程報告》課題組﹑上海交通大學城市科學研究院﹑安仁智庫中心聯合發佈了國內外首部《加快發展大都市圈的戰略與政策研究報告》。教育部《中國都市化進程報告》負責人﹑上海交通大學城市科學研究院院長﹑安仁智庫執行主任劉士林教授進行相關發言﹐指出城市是空間的產物﹐空間的規模決定著城市的發展。不同的空間規劃則決定著城市發展的制度設計和安排。新中國的區域與城市規劃始于20世紀50年代﹐結合中國國情和城市發展道路﹐目前在空間規劃上已初步形成了八個主要層級﹐按照從小到大的順序﹐依次是鄉村規劃﹑小城鎮規劃﹑城市規劃﹑大都市規劃(與一般城市規劃的區別是特別強調中心地位和國際化)﹑大都市區規劃(與大都市規劃不同的是比較側重遠郊區縣和周邊農村地區)﹑大都市圈規劃(以2018年上海大都市圈規劃進入國家戰略為代表)﹑城市群規劃和灣區規劃(以粵港澳大灣區的提出和規劃編制為代表)。但由於缺乏系統的梳理和深入的研究﹐不僅這些概念的內涵和邊界不夠清楚﹐在實際的規劃和建設中也往往帶來諸多的不便。與大都市圈關係最密切的是相鄰的大都市區和城市群。從目前的總體情況看﹐作為新型城鎮化主體形態的城市群規劃已比較成熟﹐國家級的已經發佈了8個。同時﹐由於近年來協調城鄉發展的政策和舉措不斷強化﹐大都市的規劃一般都會給周邊農業地區一個重要位置﹐所以大都市規劃實際上也已悄然演化為大都市區規劃。而唯獨都市圈規劃在概念內涵﹑空間邊界﹑功能定位等方面都比較含糊和不清晰﹐成為我國城市和區域規劃中的“弱項”和“短板”。

  針對這些問題和需要﹐研究報告從四個方面對大都市圈進行了界定。從空間形態上看﹐都市圈是由一個具有“中心地”功能的核心城市與周邊具有密切交通﹑經濟和社會聯繫的近鄰中小城市組成﹐既同屬於某一個城市群﹐同時又是該城市群最富有經濟﹑社會和文化活力的核心區塊。從經濟地理上看﹐都市圈內以發達的交通廊道和密集的人口流動為基礎﹐不僅在區域內形成了高效快捷的一日內通勤圈﹐同時還疊加有一日生活圈﹑一日購物圈和一日日常活動圈等特徵。從內部聯係上看﹐都市圈的中心城市和中小城市的一體化傾向的發展趨勢十分明顯﹐中心城市吸引著大量資源及勞動力﹐並能促進城市之間的相互聯繫和分工協作﹐帶動周邊地區經濟社會發展。從經濟發展上看﹐在都市圈內部一般都形成了一體化的勞動力市場和資本市場﹐中心城市和周邊城市能充分利用各自的產業和區位優勢實現快速發展﹐在發展過程中能夠合理配置和利用各類資源﹐促進區域經濟﹑社會與環境整體發展。

  在之後的發言中﹐與會人員進行相關探討。課題組成員﹑上海交通大學城市科學研究院院長助理﹑安仁智庫特聘研究員蘇曉靜指出﹐與世界主要的大都市圈相比﹐我國大都市圈尚未形成良好的城市層級和分工體系﹐尤其在經濟欠發達的西部地區﹐大都市圈內部的城市層級﹑合作機制﹑協調發展等都尚未培育出來。如成都都市圈的核心層人口總量最少﹑地區生產總值最高﹐從業人員受教育水平較高的人才大多都集中在核心層。都市圈的緊密層﹑鬆散層仍然和眾多縣域經濟發展水平差不多﹐有些還表現出典型欠發達地區的經濟特徵。區域協調和一體化發展水平的滯後﹐不利於成都都市圈的可持續發展和城鎮化建設水平提昇。

  課題組成員﹑上海市委黨校經濟學部李魯博士認為﹐目前﹐大都市圈大都以經濟發展為核心目標﹐導致了“硬實力”與“軟實力”的失衡和不協調。這不僅表現在中西部﹐也表現在上海。上海大都市圈內1+6的城市體系中﹐以第二產業為主導產業偏多﹐第三產業次之﹐各城市的優勢不明顯﹐無法充分發揮比較優勢。而由於都市圈內功能不完善﹐有時也會出現區域間的惡性競爭。如各地區的外貿出口低價競銷﹐競相出臺各種有利政策等。目前上海和長三角都在重提江南文化﹐希望以後可以為上海大都市圈的協調和全面發展提供支持。

  課題組成員﹑上海交通大學城市科學研究院院長助理﹑安仁智庫特聘研究員王曉靜表示﹐理想的大都市圈是一個在人口﹑經濟﹑社會﹑文化和整體結構上具有合理體系﹐在資源配置﹑產業分工﹑人文交流等方面具有良好協調機制的城市發展綜合體。由於對都市圈和大都市﹑大都市區的差異﹐一些都市圈的規劃和建設思路還是在建設大都市。比如鄭州在做國家中心城市規劃時﹐主要精力仍集中在拼“萬億元GDP”和加大中心城市集聚度上﹐在都市圈層面上真正的作為還不是很多﹐效果也不明顯。這主要是在定位和方向上﹐不是選擇走大都市圈﹐還是在走“單體城市”發展的老路子。

  中央黨校(國家行政學院)李江濤教授認為﹐西方國家在都市圈建設方面起步較早﹐特別是紐約﹑倫敦﹑東京﹑巴黎﹑芝加哥等國際知名都市圈已形成了較為成熟的發展模式和一些較好的經驗做法。該報告通過對東京大都市圈和紐約大都市圈的研究﹐分析其發展的特點﹑經驗和主要做法﹐為深入認識和瞭解西方都市圈發展的一般規律﹐以及為我國大都市圈的培育發展提供有效的範例和借鑒。

  國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心綜合交通規劃院院長張國華指出﹐從產業發展時間規律來看﹐生產性服務業首先要注入工業﹐再注入農業﹔從空間規律來看﹐工業基本都在交通走廊沿線分佈﹐美國的逆城鎮化就是因為工業發展向外發展趨勢。服務業具有很強的集聚性﹐人的空間組織﹐具有很強的虹吸效應﹐生產性服務業越集聚越細分﹐效益就越好。城市化是人積聚于城市﹐是中國走向現代化的必由之路﹐應放棄掉“對立思維”。

  中國文化與金融50人論壇秘書長金巍認為﹐ 特色小鎮不是建制鎮﹐是一種行政引導﹑市場主導的新型城鎮化建設新形勢。特色小鎮區域之間民生差距巨大﹐新型城鎮化或者特色小鎮建設產生兩類人﹕第一類是被過度補償的人﹐可能會造成“懶人”問題﹐第二類是被驅逐人口成了新的城市貧民。要處理好這兩類人的關係﹐提高特色小鎮局面的生活質量。同時﹐特色小鎮未來規劃應因地制宜﹐不是千城一面。

  中國國際經濟交流中心信息部副部長王曉紅認為﹐大都市圈建設與“逆城鎮化”的關係值得進一步探討。城市群的建設能帶動鄉鎮的建設﹐中心城市能帶動周邊城市的發展﹐但是大都市的虹吸效應也會在一線城市出現﹐解決城鄉發展困局就是解決這種虹吸現象。要處理好中心城市和周邊城市﹑特色小鎮的產業分工關係﹐中心城市主要的功能在於其輻射帶動作用﹐同時要協調中心城市和周邊地區的發展﹐真正地讓中心城市的高端要素能為周邊地區提供服務。

  中華文化促進會萬里茶道(中國)協作體副主席劉登林指出﹐按照國際慣例﹐城市化達到80%才會出現“逆城鎮化”。目前北上廣已達到80%﹐所以才會出現了“逆城鎮化”的現象。 “逆城鎮化”應立足於“生態”和“特色”﹐中國貴州旅遊有趕超雲南的趨勢﹐就是因為生態保護很好。目前應出臺一系列政策﹐指導地方政府﹐提出具體要求﹐要堅持“生態立村﹑生態立鎮”“特色立村﹑特色立鎮”。

  中國城市管理研究院院長陳柳欽指出﹐首先要明確“逆城鎮化”的真偽。目前中國到底是否存在“逆城鎮化”需要思考。就中國目前來看﹐城鎮化還是主流﹐逆城鎮化祗是在部分區域出現﹐並且中國的逆城鎮化與美國的很不同﹐需要結合中國的國情和實際情況來分析﹐真正的逆城鎮化是公共服務均等化的條件下達成的。

  國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心學術委員會秘書長馮奎研究員指出﹐促進大都市圈健康發展﹐重在強化規劃制度保障﹐建立科學完善﹑動態調整的區域性統一規劃及相應的制度保障。從國家戰略需求和更大程度發揮區域發展規模效益及集聚優勢的角度出發﹐依據都市圈整體發展的水平﹑範圍和特質﹐對空間組織﹑基礎設施﹑城市環境﹑產業佈局及公共服務等區域性問題進行統籌考慮﹐並開展整體規劃和針對性的項目規劃。同時﹐要將規劃思路和政策落到實處﹐必須通過立法為規劃提供實施保障﹐增強區域性協調機構或組織的影響力﹐及時響應各種合理訴求﹐同步推進財政﹑金融﹑社會等相關配套政策。

  與會專家一致認為﹐在當下要盡快啟動關於大都市圈的基礎理論和政策研究。我國大都市圈概念的使用一直比較混亂和隨意﹐並常常和“大都市”﹑“大都市區”﹑“城市群”混在一起。借鑒西方都市圈研究和標準﹐參照我國大都市圈的理論研究和發展經驗﹐應將大都市圈的空間規模設定在比城市群“小”和比大都市區“大”這樣一個範圍內。這不僅為大都市圈的規劃明確了基本定位和功能﹐有利於理順其與下位規劃和上位規劃的對接與協調﹐同時也有利於在大都市圈的空間尺度內﹐更好地認識和把握城鎮化和逆城鎮化的內在關係﹐以及在大都市圈這個集聚力更優﹑發展動能更強﹑建設質量更高的新框架內﹐更好地實現“城鎮化和逆城鎮化的相得益彰﹑相輔相成”的戰略目標。這一切都需要先明確大都市圈的內涵﹑形態和功能﹐因此建議國家相關部門抓緊組織研究並出臺政策文件加以正式明確。

[責編﹕李澍]

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