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WTO改革中主要經濟體的觀點和提案

來源﹕光明網-理論頻道2019-05-29 17:50

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  編者按﹕隨著中國不斷走到世界舞臺的中央﹐參與全球治理﹐在國際事務中發揮積極作用﹐“多邊舞臺”的重要性毋庸置疑。在這樣的時代背景之下﹐開展全球治理﹑國際組織和多邊問題研究的緊迫性和必要性日益凸顯。為了加強該領域的研究﹐中國社會科學院世經政所全球治理研究系列(GGP)聯合光明網理論頻道將持續追蹤“國際組織與多邊動態”和“全球治理學科動態”﹐定期推送相關綜述﹑動態追蹤和研究報告。

  需要注意的是﹐在國際舞臺上各國的主張往往與政治訴求﹑國家利益等緊密相連﹐部分國家的觀點是帶有特定目的﹐甚至是有失偏頗的。但我們仍然需要加以瞭解和正確辨識﹐從而知己知彼﹐在百年未有之大變局中更好地把握中國未來。

  執筆人﹕中國社會科學院世界經濟與政治研究所全球治理研究室國際經濟與戰略研究中心研究助理 彭博

  當前﹐作為全球貿易治理領域的核心機制﹐世界貿易組織(WTO)的改革問題備受世界矚目。本報告旨在梳理全球主要經濟體對WTO改革的立場﹑觀點和政策建議﹐並為進一步研究提供客觀性素材。

  一﹑美國

  2019年3月1日﹐美國貿易代表辦公室發佈《2019貿易政策議程及2018年度報告》(2019 Trade Policy Agenda and 2018 Annual Report)。這是美國對於WTO改革的觀點的明確表述﹐表現為以下四個方面﹕

  (1)WTO必須應對所謂的“非市場經濟”挑戰。美國認為﹐WTO的規則框架沒有充分預料到“非市場經濟”國家對全球貿易造成的破壞性影響。由於現行規則加上WTO上訴機構(AppellateBody)機制的嚴重缺陷﹐成員國沒有足夠的工具來應對這些問題。美國正在與歐盟和日本進行三方合作﹐意圖通過制定新的多邊規則和採用其他措施來應對這些挑戰。

  (2)WTO爭端解決必須充分尊重成員國的主權政策選擇。美國認為﹐世界貿易組織的爭端解決機制(DSB)﹐尤其是上訴機構﹐已經偏離了最初的諒解﹐大大削弱了現行制度的政治可持續性。美國一直多次敦促爭端解決機制遵從這些原始諒解。美國對WTO爭端解決機制的批評主要是基於以下幾點﹕第一﹐上訴機構沒有能夠認真履行90天的上訴期限制﹔第二﹐上訴機構成員仍在超過任期之後服務﹐仍然繼續聽取提交的上訴﹔第三﹐上訴機構可以在無關爭端的事件上進行上訴﹔第四﹐上訴機構可以影響客觀事實和國內法﹔第五﹐上訴機構將之前的報告視為前例﹔第六﹐上訴機構的越權行為表現在其小組報告中申請增加和減少WTO成員的權利和義務。

  (3)WTO成員必須遵守通知義務。各成員國對通知義務的遵守不力使WTO缺乏對現有義務執行情況的重要信息﹐從而導致談判進展不暢。美國建議對未能履行通知義務的成員國採取相應措施﹐其他共同提案國也加入支持這項工作。此外﹐更好地發揮WTO常設委員會的作用以提高WTO規則的透明度和全面實施。

  (4)必須改革WTO對發展中國家的待遇問題﹐以反映當前的全球貿易現狀。雖然WTO根據聯合國標準界定了“最不發達國家”(LDC)﹐但WTO本身並沒有界定“發展中國家”的具體標準。自我宣稱為發展中國家的成員國﹐利用WTO協定賦予發展中國家的“特殊和差別待遇”﹐享有在目前或即將進行的談判中發展中國家可獲得的新的靈活性。美國認為﹐這意味著更先進的發展中國家﹐儘管它們對全球經濟的影響力巨大﹐卻聲稱他們應該獲得與撒哈拉以南非洲的非最不發達國家和南亞的非最不發達國家相同的靈活性。當被某些機構歸類為高收入或中高收入國家的成員國希望獲得與低收入或中低收入成員國相同的靈活性時﹐在現有義務的適用和達成新承諾之間尋求平衡更是難上加難。

  二﹑中國

  自改革開放尤其是冷戰結束以來﹐中國主動融入現行國際體系﹐不僅從中獲得了自身發展的紅利﹐也為該體系的維護與運行做出了巨大的貢獻。一直以來﹐作為多邊貿易體制的積極參與者﹑維護者和貢獻者﹐中國全面參與世貿組織各項工作﹐積極推進貿易投資自由化便利化﹐全力支持發展中國家融入多邊貿易體制。作為世界第二大經濟體和最大的新興國家和發展中國家﹐中國一直積極關注和參與此次WTO改革的進程﹐為WTO改革建言獻策。2018年11月中國發表了《中國關於世貿組織改革的立場文件》﹐提出了中國有關WTO改革應當遵循的三個基本原則和五點主張。

  進而﹐以立場文件為基礎﹐中國于2019年5月13日發表了《中國關於世貿組織改革的建議文件》﹐提出了中國對WTO改革的總體立場﹕(1)維護非歧視﹑開放等多邊貿易體制的核心價值﹐為國際貿易創造穩定和可預見的競爭環境﹔(2)保障發展中成員的發展利益﹐糾正世貿組織規則中的“發展赤字”﹐解決發展中成員在融入經濟全球化方面的困難﹐幫助實現聯合國2030年可持續發展目標﹔(3)遵循協商一致的決策機制﹐在相互尊重﹑平等對話﹑普遍參與的基礎上﹐共同確定改革的具體議題﹑工作時間表和最終結果。

  此外﹐該《建議文件》還闡明了中國對於WTO改革應當重點關注的四個具體行動領域﹕解決危及世貿組織生存的關鍵和緊迫性問題﹔增加世貿組織在全球經濟治理中的相關性﹔提高世貿組織的運行效率﹔增強多邊貿易體制的包容性。

  (1)就解決危及世貿組織生存的關鍵和緊迫性問題而言﹐中國提出要打破上訴機構成員遴選僵局﹑加嚴對濫用國家安全例外的措施的紀律﹑加嚴對不符合世貿組織規則的單邊措施的紀律﹔

  (2)就增加世貿組織在全球經濟治理中的相關性而言﹐中國提出解決農業領域紀律的不公平問題﹑完善貿易救濟領域的相關規則﹑完成漁業補貼議題的談判﹑推進電子商務議題談判開放包容開展﹑推動新議題的多邊討論﹔

  (3)就提高世貿組織的運行效率而言﹐中國提出要加強成員通報義務的履行﹑改進世貿組織機構的工作﹔

  (4)就增強多邊貿易體制的包容性而言﹐中國提出尊重發展中成員享受特殊與差別待遇的權利﹑堅持貿易和投資的公平競爭原則。

  三﹑歐盟

  在當前單邊主義盛行的時期﹐歐盟認為基於規則的多邊貿易體系正在經歷深刻危機﹐WTO在設定國際貿易規則﹑架構和提供有效的爭端解決機制方面正受到威脅。基於此﹐歐盟于2018年9月發佈了一個具體的有關WTO改革的“概念文件”(conceptpaper)。該文件旨在為各成員國創造一個更為公平的競爭環境﹐呼籲各成員國提高透明度和通知義務的執行力度﹑取消在服務行業的投資壁壘﹑採取更為具體的規則應對強制技術轉讓。此外﹐在爭端解決機制方面﹐歐盟建議將上訴機構小組從7名法官擴容到9名法官﹑將上訴機構成員從兼職重新定義為全職﹑並分配更多的資源給上訴機構秘書處。該文件就三個方面對WTO現代化問題提出了歐盟的改革建議﹐即規則制定﹑常規工作和透明度﹑以及爭端解決機制。

  (1)就未來WTO規則制定方面的改革而言﹐歐盟的提案主要集中在三個方面﹕第一﹐制定有利於系統再平衡和創造公平競爭環境的規則﹔第二﹐建立新的規則以應對阻礙服務和投資的壁壘﹐包括在強制技術轉讓領域﹔第三﹐應對全球社會的可持續發展問題。此外﹐在規則制定方面﹐歐盟還提出探尋在發展目標下實行靈活性的新路徑﹐包括在現有規則中採用“畢業”程序﹐鼓勵成員積極退出“特殊和差別待遇”﹔當成員國對現有協定要求額外的特殊待遇時﹐需要明確時間段和適用範圍。

  (2)就WTO日常工作和透明度方面而言﹐概念文件的主要目標是提高WTO的適應性和有效性﹐主張各國嚴格遵守透明度和通知義務要求﹑解決市場准入問題﹑切實調整WTO組織規則手冊﹑縮減無效委員會。

  (3)就WTO爭端解決機制而言﹐歐盟提出了“兩個階段”方案﹕第一個階段﹐全面修改《關於爭端解決規則與程序的諒解》(DSU)中有關上訴機構功能的條款﹐包括加強90天訴訟期限的規定﹑上訴機構成員的過渡規則﹑以及提高上訴機構的獨立性等﹔第二階段﹐解決WTO規則落實的相關具體問題。

  四﹑日本

  戰後的日本是在“貿易立國”政策下﹑通過積極融入經濟全球化進程中發展起來的﹐因此﹐日本一直是多邊貿易體制(尤其是WTO)的堅定擁護者和推動者。然而﹐日本出於多種考慮﹐至今仍未像美國﹑中國和歐盟那樣提出一份具體的完整的WTO改革方案。通過對已有相關文件和資料的整理分析﹐日本有關WTO改革的觀點和構想可以表現為以下幾個方面﹕第一﹐維護及強化爭端解決機制﹔第二﹐強化WTO的監督功能和透明度﹔第三﹐規範第三國的“非市場”政策和措施﹐包括制定規則減少產業補貼﹑制約國有企業“不公平”競爭﹑制止第三國的強制技術轉移﹔第四﹐制定新標準以界定“發展中國家成員”身份等。

  一方面﹐鑒於日本對美國在地緣政治和經濟上的依賴﹐日本強烈需要在WTO改革問題上與美國形成共識。日本通過“美國-日本-歐盟”三邊談判和協定強化彼此間對WTO改革的共識﹐主要反映在《美日歐三邊貿易部長發佈聯合聲明》和《增強WTO協定下透明度和通報要求的程序》兩個重要三邊文件的發表﹔另一方面﹐日本力爭與中國就WTO改革問題進行直接討論和磋商﹐旨在提高實現改革的可能性﹐緩和中美貿易摩擦。2019年4月﹐在中日第五次經濟高層對話上﹐日方表示﹐面對充滿不確定性的國際形勢﹐雙方應進一步深化經濟合作﹐共同維護以規則為基礎的多邊貿易體制。

  五﹑印度

  印度反對WTO秘書處參與由世界銀行和國際貨幣基金組織共同制定的《振興貿易和包容性增長》報告﹐該報告質疑囊括所有國家參與的貿易談判的效力。相比于多邊貿易談判﹐印度對報告建議的復邊型貿易談判不感興趣﹐印度認為WTO的制度改革應該交由各成員共同協商而非交由WTO秘書處代理。印度格外重視日益昇級的貿易摩擦和上訴機構的減員﹐這些都將影響WTO爭端解決的能力。

  印度始終支持WTO改革。印度堅持認為與他國一道對WTO進行改革﹐將有利於保證WTO作為全球貿易動力引擎。印度同樣認為﹐如果WTO向繼續發揮其重要作用﹐它需要作出改變。但是﹐印度反對改變這個多邊貿易機構的“共識驅動”特質。

  印度近期提出了一個有關WTO改革的提案﹐旨在改革爭端解決機制﹑完善規則制定和提高透明度要求。在貿易保護主義上昇和美國持續阻撓上訴機構法官任命的背景下﹐印度的改革提案旨在為上訴機構尋求解決方案﹐否則WTO將變為“清談館”。此外﹐印度近期與歐盟以及其他成員國發表了一個有關爭端解決機制的提案。該提案旨在解決有關時間線問題﹑上訴機構成員的任命過程問題﹑成員的任期及其他條件等問題﹐從而使該機構的工作效率得到提高。

  就通知和透明度問題而言﹐印度反對將通知義務與美國提出的懲罰措施聯繫在一起。印度和40多個成員國反對美國2018年11月提出的提案﹐認為美國的提案尋求阻止未履行債務國在WTO機構中擔任主席職務﹑並讓其他國家有權不回復這些國家提出的問題。

  六﹑巴西

  巴西長期以來在WTO中以發展中國家領袖自居﹐無論在多哈回合談判﹑還是在“特別和差別待遇”問題上﹐巴西一直與廣大發展中國家(尤其是中國和印度)保持一定程度的默契與協調。

  然而﹐在新任巴西總統雅伊爾‧博爾索納羅上臺後﹐巴西在WTO改革中的相關立場發生很大變化﹐具體表現為以下幾點。第一﹐巴西放棄其在WTO中屬於發展中國家的“特殊和差別待遇”﹐從而換取美國對於巴西加入經合組織(OECD)的支持。根據巴西外交部副部長﹑談判代表何塞o阿爾弗雷德o格拉薩o利馬的觀點﹐美國對於巴西放棄“特殊和差別待遇”以換取加入經合組織的要求是合理的﹐“特殊和差別待遇”並沒有給巴西帶來任何好處。時至今日﹐這種待遇對於巴西而言﹐其政治意義已經大於經濟意義。巴西是一個“農業-環境大國”﹐相關補貼和保護越少﹐對我們越有利。第二﹐在WTO改革立場上﹐巴西逐漸與金磚國家的共同立場拉開距離。例如﹐巴西拒絕聯署金磚國家關於WTO改革的聲明﹔2019年2月﹐巴西同樣拒絕聯署由中國和印度等10個發展中成員提出的針對美國改革提案的分析文件。第三﹐WTO機制中沒有定義和區分“發達國家”和“發展中國家”的明確標準﹐巴西認為有必要對這些概念進行反思﹐特別是需要探討發展議題與“特殊和差別待遇”之間的具體聯繫。

  七﹑加拿大

  作為傳統的中等強國﹐加拿大一直是國際規則的倡導者和踐行者。面對特朗普政府“美國優先”政策的衝擊﹐加拿大於2018年9月份發佈了一份文件﹐旨在加強WTO在全球多邊貿易體系中的作用。在這份文件中﹐加拿大重點關注三個領域﹕改進監督功能的效率和有效性﹔維護和加強爭端解決機制﹔為貿易規則的現代化奠定基礎。

  加拿大政府試圖提昇WTO規則的現代化水平以應對21世紀的貿易實踐﹐包括數字貿易﹑國際投資﹑國內管理﹑國有企業﹑產業補貼和商業機密等。加拿大政府認為﹐WTO成員國的優先考慮是盡快終止WTO上訴機構成員遴選的長期限制﹐並認為這種限制將“使整個爭端解決機制陷入停頓”。這份文件側重於塑造未來談話的內容﹐為2018年10月于渥太華舉辦的WTO改革十三方會議起到“拋磚引玉”的作用。

WTO改革中主要經濟體的觀點和提案

全球主要經濟體有關世貿組織改革的觀點和提案

(注﹕本報告僅做公開信息的梳理工作﹐不代表作者觀點﹐如引用請註明原始出處。)

[ 責編﹕李澍 ]
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