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制定行政法總則時機已成熟

來源﹕法制日報2019-11-08 09:55

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  作者﹕中國政法大學客座研究員 潘波

  核心閱讀﹕

  即使已經出臺了行政強制法等法律,但有些問題至今尚未規範起來。如取締﹑約談等行為的性質﹑內容﹑設定權限﹑標準就缺乏明確統一的法律依據,有的地方隨意對當事人採取取締﹑約談措施。

  近年來,行政法學界對制定行政法總則提出了初步設想,開展了先期研究。立法要聚焦的內容以及立法必要性﹑可行性,是不能迴避的關健問題。

  除宣示基本原則﹑有關法律關係外,行政法總則的重點任務,是規範那些不宜由單行法律﹑法規﹑規章或者文件規定的,也難以由其作出安排的內容。具體有三類:一是規範政府共同行為的制度。多數行政機關都會面臨的共同性﹑基礎性問題,有些已通過單行法律法規作了安排,如許可﹑處罰﹑強制﹑決策﹑信息公開﹑賠償﹑復議等,也有部分行為缺乏嚴格統一的規範,如責令﹑取締,約談﹑接管等。以接管為例,目前祗是證券法等金融類法律法規明確了監管部門實施接管的條件﹑程序﹑期限等。實際上,在市政﹑維穩等領域也經常使用接管方式。有的執法機關在接管時自我賦權,甚至條件不具備了仍然拒絕向當事人歸還財產。這類多數部門都實施的行為,應當由綜合性﹑基礎性法律作出安排。二是不容易理解和辨識的行為。行政機關日常工作中,一些詞語經常混搭使用,導致有時候A=B,但也有時候A≠B,如督查和督察﹑審查和審核﹑機關和機構﹑許可和審批等。原因來自習慣用法﹑改革推進﹑漢語文化博大精深等方面。這種現象是正常的,也可以理解,但容易造成適用上的模糊。這些問題涉及權力運行﹑權利保護﹑責任追究,需要由法律明確告訴人們,什麼情況下A=B,什麼情況下A≠B。三是亟待厘清性質﹑標準﹑範圍的概念。主要是改革過程中出現的新情況﹑新問題。如開發區﹑自貿區管理委員會的法律地位,財政供養人員的範圍,“黑名單”的性質,等等。

  立法必要性要回答的,是為什麼要立這部法?沒有立這部法會導致哪些問題和矛盾?是否可以通過修改現行法律法規或者制定文件來解決?制定行政法總則的必要性在於:一是解決無法可依的問題。即使已經出臺了行政強制法等相對專門的法律,但有些問題至今尚未規範起來。如取締﹑約談等行為的性質,內容﹑設定權限﹑標準就缺乏明確統一的法律依據,有的地方隨意對當事人採取取締﹑約談措施。二是解決已有法律法規個別內容“各自為政”的問題。如“責令限期拆除”在土地管理法裡明確是行政處罰,但在城鄉規劃法裡實際上是行政命令性質的行為,這就容易造成執法人員無所適從,不知道該如何判斷性質﹑如何適用法律﹑如何把握程序。最好的選擇就是用提取公因式的辦法把有關問題明確下來,解決多年來困擾執法實踐的難題,而行政法總則可以承擔起這個任務。三是僅靠修改已有法律法規或者制定文件難以解決現有問題。很多內容直接涉及當事人權利義務,不能靠發文件解決。通過修改法律法規是個辦法,但不適合在單行法中解決,放在行政處罰法等法律中又明顯屬于歸類不當,制定行政法總則是一個好辦法。

  從實踐﹑制度﹑理論﹑成本等方面看,制定行政法總則的時機﹑條件已經成熟。一是法治政府建設的生動實踐。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治政府建設,《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》,以及法律顧問和公職律師﹑行政應訴﹑行政執法“三項制度”﹑行政規範性文件審查﹑法治政府建設督察和示範創建等頂層文件相繼印發,各地區各部門結合實際探索創新,權力行使更加科學規範,為制定行政法總則積累了豐厚土壤。二是作為分則支撐的法律法規逐漸完善。行政訴訟法﹑國家賠償法﹑行政處罰法﹑行政復議法﹑行政許可法﹑公務員法﹑政府信息公開條例﹑行政強制法﹑重大行政決策程序暫行條例等法律法規先後頒佈施行,成為社會主義法律體系的重要組成部分。這些法律法規涉及行政組織﹑行為﹑程序﹑監督﹑救濟等行政權力設定和運行各領域,為制定行政法總則提供了作為分則內容的全景式支撐。三是理論界和實務界形成共識。在法治政府建設中,專家學者和執法人員普遍意識到,需要有一部牽頭的法,對其他法律法規解決不了的問題作出明確規定。個別問題雖然還有不同看法,但通過啟動立法程序,可以集中力量加強研究,在交鋒碰撞中凝聚共識。四是制度建設成本低而收益大。有些涉及政府共同行為的制度,也可以通過制定單行法律法規來規範,但在立法資源﹑時間成本等方面,無疑比只制定一部行政法總則高出很多,而權威性則會大打折扣。與執法工作中尺度把握不一致﹑操作不規範造成的社會矛盾相比,制定行政法總則的成本較低,其帶來的制度紅利則會隨著時間推移不斷釋放。五是民法總則的經驗。我國在改革開放和社會主義市場經濟發展,以及物權法﹑合同法﹑侵權責任法﹑婚姻法等法律實施數年甚至數十年的基礎上頒佈施行民法總則,這為在法治政府建設豐碩成果和有關法律法規基礎上制定行政法總則提供了重要參考。

  我國經典行政法教科書曾認為,規範行政權力的制度點多面廣,天然地就應該分佈在各單行法中,不需要綜合性法律統領,且國外也少有先例。隨著實踐發展,這種認識逐漸遭到懷疑。制度建設應當堅持從中國實際出發,真正做到不唯書﹑只唯實,不唯洋﹑只唯中。行政許可法﹑行政強制法﹑重大行政決策程序暫行條例等法律法規都是我們立足國情﹑開拓創新的成果,都沒有過多的國外經驗可循,有的還是世界首創,這是符合中國實際的成功做法。

[ 責編﹕武鵬飛 ]
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