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為什麼法治是最好的營商環境

來源﹕經濟參考報2019-05-15 09:53

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  作者﹕華東政法大學教授 羅培新

  有人認為﹐營商環境就是政府給足優惠補貼﹐企業紛至沓來的一場狂歡。曾經有一段時間﹐為招商引資﹐各地紛紛比拼土地優惠﹑稅收減免。對於企業而言﹐政府的種種優惠補貼﹐固然能夠惠及一時﹐但真正起決定作用的﹐卻是公平高效的制度環境。

  自2003年首次發行以來﹐世行《營商環境報告》在其衡量的10個商業監管領域內已經觸發了3500余項改革。而所有的這些改革﹐均須通過法律的“立改廢釋”來完成。

  在世行評估之外﹐我國自主優化營商環境﹐更要發揮法治的引領與保障作用。近年來﹐推行證照分離﹑一網通辦﹑告知承諾﹑輕微免罰等諸多改革﹐凡此種種﹐無不是規則先行﹐改革與法治攜手共進。

  營商環境﹐已然成為時下熱詞。2019年3月5日﹐李克強總理在政府工作報告中指出﹐“激發市場活力﹐著力優化營商環境”是今年政府工作的重要任務之一。

  在這熱度的背後﹐深層的問題是﹐什麼是營商環境﹖營商環境為什麼重要﹖營商環境裡最重要的是什麼﹖

  法治是最好的營商環境

  “營商環境”一詞﹐源於世界銀行集團國際金融公司(IFC)的“Doing Business”項目調查。該項目調查始于2002年﹐旨在對各國中小企業進行考察﹐並對在企業存在周期內所適用的法規進行評估﹐通過收集並分析全面的定量數據﹐對各經濟體在不同時期的商業監管環境進行比較﹐併發佈《營商環境報告》(DB Report)。首份《營商環境報告》于2003年發佈﹐其包括五套指標﹐涉及133個經濟體。而今﹐該報告包括十套指標﹐涉及190個經濟體。

  我國的此項排名﹐多年來曲折前行。2018年大幅攀升﹐一舉躍升32位﹐名列全球第46名﹐首次躋身全球前50強。我國也成為當年進步最快的經濟體之一。

  有人說﹐營商環境﹐就是政府給足優惠補貼﹐企業紛至沓來的一場狂歡。曾經有一段時間﹐為招商引資﹐各地紛紛比拼土地優惠﹑稅收減免……但此種模式﹐終究不可持續。對於企業而言﹐政府的種種優惠補貼﹐固然能夠惠及一時﹐但真正起決定作用的﹐卻是公平高效的制度環境。特殊照顧與額外補貼﹐而不是普遍降稅減費﹐所損害的恰恰是市場化﹑國際化與法治化的營商環境。

  正因為如此﹐ 2019年2月25日﹐習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調,法治是最好的營商環境。

  更好的制度 更好的生活

  新制度經濟學家﹑諾貝爾獎獲得者道格拉斯‧諾斯(Douglass North)等人提出了“制度是極其重要的”這一命題。此種觀點可追溯至馬克思‧韋伯。他運用法律來解釋西歐資本主義的興起﹐得出了一項著名的論斷﹐即“理性的”法律通過對市場交易提供預期和合法性而支撐著經濟活動的發展。在諾斯看來﹐富國成功地形成了可靠的﹑低成本的制度﹐保護了產權﹐確保了合約的履行。相反﹐窮國則缺乏這些孕育著市場交易的制度安排。他們的論證過程﹐可以簡單地抽象為以下方程式﹕良性法律+良性執法=良好的經濟績效。將制度優劣與國家貧富聯繫在一起﹐已經獲得了廣泛的認可。

  縱觀世界﹐各國的經濟和社會制度﹐姿態萬千﹐秉性各有不同﹐但仍然大致可分為兩類﹐即包容型(inclusive)和汲取型(extractive)。在包容型經濟和社會制度中,市場主體享有廣泛的權利﹐強調自由進入和競爭,任何人都沒有通過壟斷或者市場控制獲得超額利潤的機會,市場主體可以獲得全部或者絕大部分生產性收益﹐生產性激勵非常充分。歐美發達國家以及世行營商環境排名居前的經濟體﹐例如新西蘭﹑新加坡﹑香港等﹐均屬此類。汲取型是指﹐市場主體缺乏普遍的權利﹐由於市場壟斷﹐生產者祗能夠獲得極少部分生產性收益﹐生產性激勵極度匱乏。比如, 歷史上歐洲殖民者對南美洲秘魯﹑巴西和北美洲墨西哥等的殖民。就短期而言﹐汲取型制度也能夠實現經濟增長﹐但此種經濟增長不可持續。包容型制度可以實現長期的經濟增長。

  發端于2003年的世界銀行營商環境評估﹐即沿襲了這一思想﹐其方法論亦植根於此﹕更好的制度﹐更好的生活。

  所測即所得

  2018年10月30日﹐世界銀行發佈《2019年營商環境報告》(DB2019)﹐該報告是系列年度營商環境報告的第16期。中國在世行的數據及排名﹐由兩個城市構成。其中﹐上海佔比55%﹐北京佔比45%。在序言裡﹐時任世行行長金墉先生稱﹐“所測即所得。在過去的16年裡﹐沒有任何報告比《營商環境報告》更好地闡述了這句格言”。

  的確﹐世行《營商環境報告》素以嚴謹著稱﹐幾乎每項指標都以一篇經典文獻作為方法論基礎﹐並設計了周密的二級﹑二級指標﹐採集並分析十個商業監管領域的詳細而客觀的數據﹐以幫助各經濟體發現並糾正問題﹐並引入具有可競爭性﹑可比較性﹑可量化性以及可改革性的指標來衡量監管過程。眾多機構將《營商環境報告》中的指標納入到相關衡量標準中﹐從而引發了更多關於“最佳營商環境”的討論﹐推動了全球具有包容性﹑可持續性的經濟增長。

  自2003年首次發行以來﹐世行《營商環境報告》在其衡量的10個商業監管領域內已經觸發了3500余項改革。而在2018年﹐世界範圍內的改革活動達到高峰──僅2017/18年度﹐128個經濟體就進行了314項改革。2006年﹐在全球範圍內﹐註冊一家企業平均需要47天﹐且註冊成本佔人均收入的76%。而如今平均僅需20天﹐成本也只佔人均收入的23%﹐在中國﹐時間為8.6天﹐成本為零。

  DB2019顯示﹐改革效果最大的十個經濟體分佈於五個不同地區﹐它們的經濟規模﹑貧富狀況各不相同。這種多樣性表明﹐無論背景如何﹐祗要決策者意志堅定﹐任何經濟體都能夠改善營商環境。中國和印度作為全球兩大經濟體﹐共進行了13項改革﹐成為這十個經濟體中的佼佼者。

  大數據與真問題

  世行《營商環境報告》包括11個指標集(DB2019啟用了其中的10個指標)﹐用來衡量對於中小企業和國家競爭力至關重要的商業監管領域﹐這些指標的相關性和重要性﹐已經為大量的經濟文獻所證明。

  以“開辦企業”(Starting a business)為例﹐自2003年以來﹐100家頂級學術期刊發表了300多篇論文﹐評估了市場准入的監管環境如何影響生產效率﹑經濟增長﹑就業等領域。世行營商環境評估指標中的第一項“開辦企業”﹐即以四名學者共同撰寫的題為《准入監管》(The Regulation of Entry)這篇著名文獻作為理論依據。

  文章關注的焦點是﹐企業正式營業之前為了滿足法律要求所需要承擔的成本﹐以及在政府毫不拖延情況下所需的最短時間。數據採集結果顯示﹐在莫桑比克﹐為了達到政府成立公司的要求﹐企業家必須經過19道程序﹐花費至少149個工作日﹐繳納256美元的費用。而在意大利﹐為了同等目的而獲得必要許可﹐企業家需要經過16道程序﹐繳納3946美元的費用﹐等待至少62個工作日。相比之下﹐在加拿大﹐企業家能夠在2天之內通過繳納280美元費用﹐僅僅經過2道程序就能完成企業設立。在這些國家中﹐官員貪腐程度與其企業設立的繁雜程度成正比。

  以法治引領和保障改革

  世行研究報告指出﹐改革的內驅力極端重要。越是富裕的國家﹐推出的改革措施越多﹐這與越是貧窮的國家越要改革以追上富裕國家的觀點是相悖的。關於消除不必要的監管﹐美國的做法頗值借鑒。2018年1月26日﹐達沃斯論壇進入最後一天。美國總統特朗普發表閉幕演講﹐他說﹐“美國不是廢二立一﹐而是先解除22個繁重的監管負擔﹐以此來換取樹立一個新的監管規定……美國要消除一切無益的監管﹐我們讓商界和員工能自由發展﹑繁榮發展……”

  我國政府近年來大力推進的“放管服”﹐其用意也在於釋放市場創新創業活力﹐打造良好的營商環境。

  就提昇排名而言﹐我們必須高度重視法律規則。運用法律手段來提昇排名﹐符合世行的價值觀與方法論。世行報告顯示﹐自2003年首次發行以來﹐世行《營商環境報告》在其衡量的10個商業監管領域內已經觸發了3500余項改革。而在2018年﹐世界範圍內的改革活動達到高峰──僅2017/18年度﹐128個經濟體就進行了314項改革。而所有的這些改革﹐均須通過法律的“立改廢釋”來完成。世行營商環境報告﹐也忠實地記載著中國2008年以來的制度變遷。

  有鑒於此﹐各國高度重視﹐紛紛通過修訂法律﹐來提昇全球排名。例如﹐2012年﹐俄羅斯全球排名第124位﹐普京簽署總統令﹐要求迅速啟動大面積的法律法規修訂﹐五年內躋身全球20強。2018年﹐俄羅斯迅速上昇至全球31名。新加坡﹑新西蘭等全球排名領先的經濟體﹐無不緊盯世行指標﹐動態修訂法律。我國也應以世行評估為契機﹐在不傷害其他法益價值的情況下﹐啟用法律簡易修訂程序﹐保持法律的市場適應性。

  而在世行評估之外﹐我國自主優化營商環境﹐更要發揮法治的引領與保障作用。

  近年來﹐上海銳意改革﹐推行了證照分離﹑一網通辦﹑告知承諾﹑輕微免罰等諸多改革﹐大大激發了市場活力。凡此種種﹐無不是規則先行﹐改革與法治攜手共進。

  最後﹐法律與政策的知曉度﹐非常重要。

  印度著名詩人泰戈爾寫道﹐世界上最遙遠的距離﹐是我站在你面前﹐而你卻不知道我愛你。此句用於解讀政府政策與民眾感受度之間的關係﹐同樣生動貼切。政府的諸多政策推出後﹐要贏得民眾真切的感受﹐除了措施本身切中肯綮之外﹐去繁就簡﹐以接地氣的方式解讀和宣講政策﹐同樣非常重要。

  營商環境﹐沒有最好﹐祗有更好﹔優化營商環境﹐永遠在路上。

[ 責編﹕秦超 ]
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