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林文棋﹕試論國土空間規劃的辯證觀

來源﹕光明網-學術頻道2019-07-10 18:00

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  作者﹕北京清華同衡規劃設計研究院總規劃師﹑技術創新中心執行主任 林文棋

  2018年3月﹐十三屆全國人大一次會議表決通過關於國務院機構改革方案的決定。根據方案﹐重新組建的自然資源部依托原國土資源部﹐將國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責﹑住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責等部委的規劃職能整合到一起﹐統一行使國土空間用途管制職責﹐從機構體制上統一了空間規劃職能。

  2019年1月﹐中央全面深化改革委員會第六次會議召開﹐會議審議通過了《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》。會議指出﹐將主體功能區規劃﹑土地利用規劃﹑城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃﹐實現“多規合一”﹐以結束原先“政出多門”“九龍治水”的局面﹐從體系上統一了規劃內容。

  因此﹐國土空間規劃從規劃體系﹑內容﹑組織和實施機制上都不同於以往的相關規劃﹐是一種全新的規劃形式。這個新的規劃形式需要站在實現國家發展戰略目標﹐實現國家治理能力現代化的高度進行更深層次的思考﹐以保證政策設計與施行的初衷。

  協調整體發展與局部利益的矛盾

  《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見(中發【2019】18號)》提出規劃“一張圖”﹐建立國土空間規劃的“國家-省-市-縣-鎮”五級和“總體-專項-詳細”三類規劃體系﹐明確各級國土空間規劃的編制重點﹐強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。這就要求國土空間規劃要樹立整體觀與大局觀﹐打破原有規劃主體多元﹑部門利益導向的體制機制約束﹐縱向上需與各層級政府的事權和權責相對應﹐強化國土空間規劃上下傳導機制﹔橫向上需與同級部門事權和權責相對應﹐強調各部門專項規劃之間的相互銜接與協調。

  這一文件明確了國土空間規劃作為統籌生產﹑生活﹑生態空間﹐協調整體發展與局部利益關係的系統性﹑基礎性規劃定位﹐開創了三個“有利”局面。首先﹐從資源配置角度﹐有利於局部利益與整體利益的協調﹐進行利弊權衡﹐實現資源的永續利用與發展﹔其次﹐從空間協調角度﹐有利於打破行政區劃壁壘﹐建立區域協調的制度框架﹔最後﹐從規劃的工作組織角度﹐有利於打破局部空間治理各自為政﹐各管一攤的局面﹐構建統一協調的治理模式﹐形成整體合力。

  這是國家從整體高度進行的制度設計﹐這一戰略部署還需要在理論上和實踐中進行分析落實。我國幅員遼闊﹐各地發展條件﹑發展階段差異很大﹐在同樣的制度設計下﹐其面對的問題和實現的目標也不一樣﹐必然提出差異化的發展策略。比如要形成整體合力﹐不僅要求整體最優﹐還要實現各部分“多贏”﹔整體最優是哪方面的整體最優--是經濟效率還是社會公平﹖如是經濟效率﹐整體最優將是部分高效益地區的極化發展而少顧及部分地區的公平。如是社會公平﹐整體最優將是各地區的平衡發展而浪費部分地區的高效率。在“魚與熊掌”不可兼得的情況下﹐這些抉擇將影響各地區的戰略部署。而抉擇來自于國家的戰略目標和地區的實際能力﹑發展階段的分析﹑理論判斷與實踐支持。因此﹐要認識到國土空間規劃整體發展與局部利益的關係是相對的﹐具有層次性﹑不可分割性與發展的動態變化特徵﹐需要在發展戰略目標的導引下甄別實施﹐在不同的發展階段之間切換軌道。

  協調短期利益與遠期發展的衝突

  這一輪國土空間規劃期限是2035年﹐各地的人口規模和用地規模等各項指標預測和管控都要到2035年。發展預測涉及到人類的認識能力。在大於15年的時間跨度內﹐技術的發展﹑全球化治理水平﹑國家發展的相應戰略等﹐難以做到準確預測﹐由此帶來的空間規劃相關指標﹐也難以做到準確預測。空間規劃提出的遠期發展表述的是一個期望值﹐是個方向和總體約束﹐祗能作為日常管理的參考“底板”或“天花板”。但從區域和城鄉的短期來看﹐每一地段的發展與改造﹐都是政府與市場日常工作的一部分﹐是實實在在的必須推進的事項﹐近期的發展相對比較容易判斷。這樣就帶來短期相對明晰的發展利益與遠期相對模糊的戰略目標的協調問題。

  對理想社會的追求與對現實問題的解決兩股力量共同推進了空間規劃﹐通過對遠期發展藍圖的描繪來引導和控制城市的發展。但必須看到的是﹐對遠期理想的實現是由一個又一個的近期建設組成的﹐沒有近期建設的遠景規劃是懸空的。需要辯證處理二者的關係﹐既保持近期建設的相對完整﹐又充分考慮遠景發展的需求。

  對近期建設而言﹐需要避免把近期的建設行為變成長期的成本﹐避免局部的行動變成長遠的障礙。比如園區招商建設時﹐如果因為初期的招商困難﹐而引入與定位不相符的產業﹐在遠期就可能因為空余土地較少﹑已出售土地難以收回等原因而喪失產業高端化的機會等。近期建設關鍵在於研究透一個行為會帶來另一個後果的可能﹐如果這個行為解決了當前的現實問題﹐但對遠期目標造成難以修復(或修復成本很高)的阻礙﹐那麼﹐就需要謹慎考慮當前建設行為的可行性。

  對遠期發展而言﹐需要充分考慮現實情況與城市的發展的動態規律﹐避免不切實際的遠景規劃﹐要能真正做到對近期建設的指導。從現在出發﹐逐步向前推進﹐進而達到我們想要的願景﹐關鍵要看到不同要素發展的關聯。比如﹐新建一個辦公樓﹐就有可能集聚過來第二個﹑第三個辦公樓﹐隨後就會有為其服務的公共設施在其周邊形成﹐即使周邊已經有一些其他的建設﹐也會逐步地轉型過來為其服務。最後﹐會形成一個合乎其需要的狀態。充分考慮城市動態發展規律所形成的規劃成果﹐也會形成相應的描繪最終結果的藍圖﹐但其中的內涵是不同的﹐尤其對於規劃實施的過程而言﹐當一些條件變化了﹐就可以非常清晰地知道究竟是什麼變了﹐會產生什麼樣的後果﹐需要調整的是什麼﹐對近期建設的指導也大大加強。

  既要保底線﹐也要促發展

  改革開放以來快速的城鎮化過程﹐伴隨著資源﹑能源的低效利用﹑生態環境的惡化和城鄉建設空間的無序蔓延。這些突出問題﹐正在成為我國經濟與社會進一步高質量發展的障礙。因此需要國土空間規劃的底線思維﹐遏制城鄉空間的無序擴展﹑資源的過度浪費和環境的極度惡化﹔而另一方面﹐全面建設小康社會﹑兩個百年的國家發展戰略目標﹐需要城鄉空間的外延擴張和內涵提昇﹐來實現規模經濟和功能的完善。既要保底線﹐也要促發展﹐這是時代賦予國土空間規劃的戰略使命。

  國土空間規劃通過劃定城鎮﹑農業﹑生態空間“三區”和生態保護紅線﹑永久基本農田保護紅線﹑城鎮開發邊界線“三線”﹐作為調整經濟結構﹑規劃產業發展﹑推進城鎮化不可逾越的紅線﹐倒逼城鄉空間發展由外延式擴張向內涵式增長轉變﹐從而實現國土空間開發與資源環境承載能力相匹配﹐人口分佈﹑經濟佈局與資源環境相適宜的國土空間高質量發展格局。“三區三線”作為政策工具﹐其作用將從單純地控制城市蔓延﹑保護生態和耕地﹐轉向兼有控制城市擴張﹑促進城市轉型發展﹑促進國土空間開發良性發展的綜合作用。

  這一部署和技術手段更多反映了自然資源行政主管部門的“自上而下”底線管控思路﹐對於“自下而上”的發展需求﹐還應得到更充分的考慮。從發展目標來看﹐上級自然資源行政主管部門的管理目標與作為下級的地方政府的發展目標不會完全一致。十八屆三中全會提出的“處理好政府和市場的關係﹐使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”﹐成為我國深化經濟體制改革的準則。地方政府作為發展的主體﹐需要充分利用市場經濟條件促進發展活力和激活發展潛力。這可能帶來管控與發展之間的衝突。比如從城市空間發展來看﹐城市周邊多是永久基本農田﹐從投資的效益﹑設施的投入及社會的便利來看﹐佔用城市周邊的部分農田比不佔用並轉而退到更遠處的非基本農田區建設﹐效率都要高得多。地方政府和市場的選擇肯定是前者﹐但自然資源行政主管部門因為永久基本農田保護紅線的劃定﹐祗能堅持後者。我們要避免“一管就死”﹑“不管就亂”的兩難選擇﹐祗能在尊重客觀經濟規律前提下﹐既發揮市場決定性作用﹐又發揮政府的管控作用。這就需要切實把握好底線管控與市場實際發展之間的度﹐通過“保底線”尊重供給邏輯﹐明確宏觀管控要素﹐引導公共資源配置方向﹐規範市場主體行為﹐控住必要的底線﹔同時通過“促發展”尊重空間發展規律及市場的客觀需求﹐激活市場配置資源的作用﹐保障市場配置的效率和有效的發展。

  遠期靜態指標的近期動態調整

  指標管控是國土空間規劃的主要手段﹐包括數量指標與界線指標。數量指標規定了各類土地利用的用地數量﹐界線指標則劃定了各類用地的空間範圍。這兩類指標是國土空間用途管制的基礎。國土空間規劃研究規定了2035年的遠期靜態指標﹐從國土空間規劃的“五級三類”傳導機制設計來看﹐指標管控貫穿于縱向與橫向傳導的全過程。在這過程中面臨兩個問題﹐一是靜態指標本身的調整﹔二是靜態指標的分級分時段動態分配。

  靜態指標本身的動態調整是由於規劃本身面對的發展未來具備不確定性。指標值的確定是基於歷史﹑現狀與趨勢等發展條件作出的判斷﹐這些判斷在發展背景﹑發展條件變化之後將失效。因此在發現規劃所依據的背景和條件發生變化之後﹐就需要啟動規劃調整程序﹐對原有規劃及其指標進行必要的調整﹐以符合變化之後的發展條件和發展需求。為了避免過於頻繁的規劃調整﹐在確定規劃之時﹐一般會預留一定量的彈性空間和彈性指標﹐以應對發展的不確定性﹐比如2035年某城市人口預測為2000萬人﹐其基礎設施建設標準按2500萬人進行。但比較大的發展條件變化﹐比如行政區劃的調整﹑區域性重大設施的變化﹐都需要啟動規劃調整或修編程序。

  遠期靜態指標的分級分時段動態分配﹐涉及到兩個方面。一方面是上一級規劃確定的指標如何在下一級分解落實﹐這是空間分解問題﹔另一方面是遠期指標需要不斷分解到各個近期時段執行﹐這是時序分解問題。

  關於空間分解問題﹐需要現狀與歷史趨勢分析判斷整體的發展目標及各地的發展優勢﹑發展潛力﹐從人口流動﹑產業變化﹑保護需求等方面確定未來15年可能的狀態﹐從而分解上級規劃指標為下級各地的規劃指標。這基本上是城鎮體系規劃的內容。但這個僅能做到規劃指標在空間上的靜態分解﹐由於規劃多元﹐城鎮體系規劃在實施過程中經常被突破﹐如何做到根據各地發展實際做到動態調整﹐是國土空間規劃需要解決的問題。

  關於時序分解問題﹐需要根據上一級整體的發展目標及下級各地區的發展實際﹐進行指標的年度供給或滾動供給。由於各地發展階段和發展條件不同﹐其每年或相當一段時間內的發展速度不同﹐指標的年度供給不能簡單的按年均分。否則會導致某些地區某些時段發展速度快﹐想要指標卻沒有指標可供給﹔某些地區某些時段發展速度慢﹐指標供給超過需求﹐導致指標的浪費。

  針對這些問題﹐應設立明確的指標動態分配優化機制﹐明確管控的獎懲機制。如對各地歷年發展狀態與空間績效進行評估﹐對底線管控水平進行評估﹐對近期可能發展需求進行預測﹐形成綜合績效分。對空間績效高﹑管控水平好﹑發展需求強烈的地區進行優先指標供給﹔對空間績效不高﹑管控水平差﹑發展動力不足的地區暫停指標供應﹐促使其盤活存量﹐減少低效無效利用。這些都需要在具體的規劃實踐中摸索確定﹐形成一套完整的﹑系統的實施體系。

[ 責編﹕李澍 ]
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