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以制度建設推進國家治理現代化

來源﹕光明網-《光明日報》2020-03-25 05:30

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  【專家論壇】

  作者﹕燕繼榮(北京大學政府管理學院常務副院長﹑教授﹐中國行政管理學會副會長)

  制度建設是政治學﹑行政學經久不衰的話題﹐通過制度建設推動國家治理體系的現代化﹐也是政治學﹑行政學研究中的重要問題。黨的十九屆四中全會再次就國家治理體系和治理能力現代化問題作出戰略部署﹐在今天新的時代條件下具有特別重要的意義。

  黨的十八屆三中全會就已經提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這個命題和任務。此後﹐國內﹑國際形勢發生了不小的變化﹐尤其是中美關係的變化。在這個時代背景下﹐黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度﹑推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》給我們注入新的信心﹐那就是﹐無論國際風雲如何變幻﹐中國推進國家治理現代化的決心和方向不會改變。

  《決定》指出﹐新中國七十年來﹐黨領導人民創造了兩大奇跡﹐一是經濟快速發展﹐二是社會長期穩定。這兩個奇跡離不開中國的基本制度安排。黨的十九屆四中全會強調我們的制度優勢有十三個方面﹐未來我們必須堅持這些優勢。同時﹐會議也強調﹐要切實推進改革創新﹐把制度優勢全面轉化為治理效能。

  如何把制度優勢轉化為治理效能﹖首先需要討論什麼是制度。廣泛意義上講﹐制度就是規則﹑規矩﹑規章。所謂制度供給﹐就是定規則﹑定規矩﹑定規章﹐為行為提供自由的邊界﹐使任何個人﹑組織﹑團體﹑機構的行動都受到必要的約束和限制。政治學經常說﹐國家治理水平取決於制度供給能力。對於國家來說﹐制度就是對發生在國家這個共同體的內部和外部各種事務進行有效管控的手段。在以國家為單位的集體生活中﹐我們除了面對諸如地震﹑洪水﹑海嘯﹑病疫等自然災難外﹐還可能會面臨公共選擇困境﹐也會陷入社會關係危機﹐還會遭遇國家自主性危機。要避免和化解這些危機﹑克服這些困境﹐都需要國家制度供給。

  許多研究試圖說明“治理”的含義﹐並且在英文governance的語境下去定義“治理”概念。“治理”和“管理”儘管祗有一字之差﹐但其語義大不相同。“管理”指的是對事務的常規處置﹐而“治理”強調的是針對麻煩和問題尋求解決方案。“管理”需要依規行事﹐“治理”需要多方協商和創新。

  國家與國家的競爭重點體現為兩種能力的比拼﹐一個是發展能力﹐一個是治理能力。在強調發展是硬道理的同時﹐也需要強調治理是軟實力。評估一個國家的狀況﹐應該有兩個維度﹕一個是發展的維度﹐另一個是治理的維度。一個善治的國家﹐既要有好的發展﹐也應該有好的治理。

  治理就是為現實問題提供有效的解決方案﹐其核心就是對各種行為進行必要的約束﹐實現權力有限制﹑資本有節制﹑社會有規制﹑民主有法治。當然﹐國家治理不等於不要發展﹐而是要追求可治理的發展﹐那應該是一種高質量的發展。

  一個國家的發展實際上來自兩個重要的效應﹐即制度安排和政策供給的雙重效應。制度有它的用處和功用﹐任何一項制度都有它的優勢﹐也有它的劣勢。要提昇制度的優勢必須要提昇制度的執行力。我們可以看到﹐好制度遇上不好的政策﹐制度會扭曲﹔好政策遇上不好的制度﹐政策會空轉﹔好制度遇上好政策﹐才能創造出發展奇跡。所以﹐這種雙重效應才是解釋發展的重要變量。

  治理效能是檢驗制度績效的標準。黨的十九屆四中全會總結提煉出我國制度有十三個方面的顯著優勢。現在的任務是﹐怎樣保持這些制度優勢﹐並讓它充分發揮到解決問題的效應上來。這一整套制度已經在實踐中展現了它的優勢﹐比方說﹐代表高效性的“中國速度”﹐應該是舉世公認的。高效率得到治理優勢的支持﹐集中性﹑協調性﹑持續性就是中國治理的優勢。那麼﹐什麼制度體系支撐了這種優勢﹖歸根到底﹐中國的治理優勢主要歸功於三項集中制度的保障。首先是中國共產黨對國家事務實行全面領導﹔其次是土地﹑森林﹑礦山﹑油田﹑海洋等主要資源國家所有以及多種所有制下經濟主體市場化競爭﹔最後是單一制的國家結構和中國特色社會主義行政體制。第一個制度安排保障中國共產黨長期執政地位﹐並且賦予其在思想﹑組織﹑人事﹑財政﹑決策等方面的全面領導權力﹐而且也保障了立法﹑司法﹑行政﹑軍事體系對這種領導權力的協同支持。第二個制度安排保證國家重大項目和基礎設施工程的開展較少因為涉及私有產權而遭遇阻力﹐又能發揮國有企業集中資源和私營企業發揮市場競爭活力的綜合優勢。第三個制度安排賦予中央決策體系以較大的權力﹐對重大事務相關的問題得以實現“下級服從上級﹐全國服從中央”的“全國一盤棋”式的治理。這三大制度體系在很大程度上支持了國家治理的集中性﹑協調性﹑持續性﹐從而保證各項事務推行的高效性。

  這種優勢在以往的經濟發展中已經顯現出來﹐未來我們應該更多地讓這種優勢轉化為解決社會問題的現實效應。黨的十九屆四中全會提出﹐堅持優勢﹑完善制度體系﹐通過繼續全面深化改革﹐補短板﹑強弱項﹐努力把制度優勢全面轉化為治理效能。要把制度優勢轉化為治理效能﹐有兩點值得重視﹕一是以人民為中心﹐梳理現實中困擾我們的問題﹐列出問題清單﹐並將問題清單轉化為國家治理改革的任務清單。二是以問題為導向﹐提昇制度的執行力﹐發揮制度集中性﹑協調性和持續性的優勢﹐以30年倒計時的方式﹐用5年﹑10年﹑15年﹑20年乃至更長時間﹐集中力量切實解決人民關切的﹑長期困擾中國發展和百姓生活的問題。通過現實問題的逐一解決﹐進一步彰顯制度優勢﹐最終實現制度的成熟定型。基於上述認識﹐中國政治學和公共管理學界也應該有一個共識﹐那就是把我們的研究重點放到治理效能的轉化上來﹐為推進國家治理體系和治理能力現代化提供學理和智力支持。

  《光明日報》( 2020年03月25日 16版)

[ 責編﹕丁玉冰 ]
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