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從全球治理的層面認識和加強南南合作──展望第三屆南方首腦會議

來源﹕光明網-理論頻道2020-02-13 16:43

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  作者﹕聯合國貿發會議經濟事務官員 王大為

  2020年4月17-19日﹐七十七國集團(下稱G77)和中國將在烏干達首都坎帕拉召開第三屆南方首腦會議。由於自2005年第二屆首腦會議以來﹐國際政治經濟關係發生了許多重大變化﹐G77成員可以利用此次會議深入討論在當前國際關係背景下如何加強南南合作﹐改善全球治理﹐推進落實2030年可持續發展議程。

  一﹑南南合作的“初心”在於追求更加公平包容的全球經濟治理

  二戰後﹐佈雷頓森林體系的建立大大推動了國際經濟合作﹐也幫助發達國家迎來了持續將近30年的經濟高速增長的“資本主義黃金時期”。但由於種種原因﹐發展中國家對國際經濟合作的參與和受益程度均相對有限。當時流行的發展經濟學理論亦認為﹐發展中國家在國際經濟秩序中處於較為不利的邊緣地位﹐經濟上依附于體系中心的發達國家。

  在這一背景下﹐1955年﹐部分發展中國家在印尼召開第一次亞非會議(萬隆會議)﹐重點討論了亞非國家人民實現更加充分的經濟﹑文化和政治合作的方式和途徑。由此開端﹐南南合作成為發展中國家參與國際經濟合作﹑塑造更加包容的全球經濟治理的一個重要“補充”選項。1964年﹐發展中國家進一步推動成立聯合國貿發會議和七十七國集團。前者成為發展中國家參與經濟全球化和規劃自身發展戰略的“南方思想庫”﹐後者則為發展中國家在聯合國框架內協調政策立場提供了機制性政府間平臺。南南合作因此在1960-1970年代迎來一段高峰﹐取得了一系列成果﹐如推動多邊貿易體制逐步接受了發展中國家的特殊和差別待遇﹑成立了一系列商品組織﹑召開了數次南南合作大會﹑推動南南合作議題進入聯合國進程﹑爭取到有關聯合國機構為南南合作提供支持﹑倡議建立國際經濟新秩序等。而在1980-1990年代﹐由於拉美爆發債務危機以及新保守主義理論在經濟決策和發展戰略中佔據優勢﹐南南合作逐漸轉入低潮。進入新世紀後﹐隨著發展中國家整體經濟增長表現轉好﹐發展中國家間的貿易﹑投資﹑金融﹑發展等方面合作不斷邁向新臺階﹐南南合作在全球經濟治理議程中的“熱度”又再次上昇。

  那麼﹐什麼是南南合作﹖2019年聯合國第二次南南合作高級別會議(BAPA+40)有一個寬泛的描述﹐即“我們認識到﹐南南合作是南方國家之間進行的合作﹐包括但不限於經濟﹑社會﹑文化﹑環境和技術領域﹐可在雙邊﹑區域或區域間環境下展開﹐使發展中國家能夠考慮到南南合作的原則﹐通過協同努力實現發展目標”。但是﹐需要明確的是﹐國際社會迄今並未就南南合作達成一個一致的官方定義。在實際發展過程中﹐南南合作的核心內容主要包括宏觀和微觀兩個並行的進程。

  在宏觀層面上﹐南南合作繼續萬隆會議開創的傳統﹐即倡導在貿易﹑投資﹑金融﹑科技創新等方面開展經濟合作(Economic Cooperation among Developing Countries, ECDC)﹐其根本導向是追求更加公平包容的全球經濟治理。G77曾先後于1976年和1981年分別在墨西哥城和加拉加斯召開兩次發展中國家經濟合作大會﹐後者並通過加拉加斯行動綱領(CPA)﹐包含了頗具雄心的一系列倡議。此後﹐在2000﹐2003和2005年﹐G77又召開了兩次南方首腦會議和一次南南合作高級別會議﹐就南南合作表達了一系列主張。

  在微觀層面上﹐南南合作聚焦于技術合作(Technical Cooperation among Developing Countries, TCDC)﹐更多體現南方國家間“互助”導向﹐即發展中國家之間利用官方資金相互開展具體的技術援助項目。如果發達國家或國際組織加入﹐則南南合作即成為三方合作。第一屆發展中國家間技術合作大會于1978年在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯召開﹐作為聯合國政府間進程﹐發達國家也同樣參與了此次會議﹐會議通過了關於技術合作的布宜諾斯艾利斯行動計劃(BAPA)。

  二﹑當前南南合作發展的機遇和挑戰

  應該說﹐無論是在宏觀層面﹐還是在微觀層面﹐當前南南合作都處於較好的發展時期﹐同時也面臨一些挑戰和困境。

  從機遇方面看﹐發展中國家在全球經濟中的重要性持續上昇是南南合作進一步發展的最重要基本面。根據聯合國貿發會議統計﹐發展中國家國內生產總值(GDP)1970年為5850億美元﹐2000年增至約7.29萬億美元﹐2018年則進一步大幅上昇到33.83萬億美元。就全球佔比而言﹐1970為17.2%﹐2000年上昇至21.6%﹐30年間增長約4.4個百分點。而從2000年至2018年間﹐佔比則暴漲18.1個百分點達到39.7%(具體變化趨勢如圖)。

從全球治理的層面認識和加強南南合作──展望第三屆南方首腦會議

從全球治理的層面認識和加強南南合作──展望第三屆南方首腦會議

  來源﹕UNCTADStat

  經濟實力的增強促進了南南合作的務實發展﹐以南南貿易為例﹐根據國際貨幣基金組織統計﹐1970年南南出口和南北出口相比﹐前者大約為後者的40%﹐到2018年則已超過71%﹐發展中國家市場無疑正變得愈加重要。不僅如此﹐南方國家參與國際事務的信心和塑造政策議程的能力也隨之不斷增強。通過聯合國﹑二十國集團等全球治理平臺﹐發展中國家越來越多地從自身角度出發就國際經濟和發展政策協調合作提出立場主張。同時﹐發展中國家也開始逐步建立各類“南方國際機制”﹐這既包括金磚國家機制這樣的非正式對話平臺﹐也包括如新開發銀行﹑亞洲基礎設施投資銀行等南方國家倡議發起的正式國際組織。這些機制都有助於重塑全球治理體系﹐使其更具包容性﹐並更多地考慮發展中國家的利益與關切。

  但南南合作目前也面臨著一些挑戰﹐當前突出的有如下三點﹕

  首先﹐南南合作缺少有效的頂層政策協調機制。由於南南合作在實務層面發展迅速﹐近年來幾乎所有經濟和發展方面的國際組織和論壇都在討論南南合作﹐但呈現出高度“碎片化”特點﹐南方國家迄今尚未能就南南合作形成一個較完善的頂層政策協調機制。南方首腦會議從形式上具備這個功能﹐但由於會議本身的機制化不足﹐尚未產生被普遍接受的權威性。比如﹐2019年的BAPA+40的談判成果﹐並未接受此前南方首腦會議的立場和主張﹐而僅僅表示“注意到”(take note)。這就產生一個矛盾的情形﹕即一方面原則上承認“南南合作及其議程應當由南方國家確定”﹐另一方面南方國家在全球層面卻缺少“制定議程”的權威機制。

  其次﹐政策討論方向和實際發展狀況“錯配”。近年來﹐南南貿易﹑投資﹑金融﹑官方援助等各方面經濟和技術合作均迅速擴大﹐但關於南南合作的政策討論越來越多向技術合作議題傾斜。南南合作逐漸窄化為和“官方發展援助”(ODA)相提並論的一個概念﹐即ODA主要是北方國家對南方國家的官方援助﹐而南南合作是南方國家間的官方援助﹐似乎差異主要在於來源不同。如果將南南合作的政策討論僅僅聚焦在官方援助方面﹐那麼南方國家間蓬勃發展的經濟合作成果和意義則被忽視了﹐這就造成了南南合作的政策討論和其實際發展的“錯配”﹐淡化了南南合作對全球治理的貢獻﹑影響和重塑﹐從長期看對南南合作的發展以及發展中國家參與全球治理都是不利的。

  再次﹐發展中國家在統計衡量等議題討論中處於相對被動的地位。隨著南南合作持續擴大﹐系統重要性不斷上昇﹐對南南合作實際規模的統計衡量逐漸成為國際學術研究和政策討論的一個焦點問題。近年來發達國家對此問題較為積極﹐特別是針對南南合作中的官方援助部分不斷強調設立指標﹑改善報告與統計﹑提高透明度等問題﹐並在部分國家開展了試點工作。而發展中國家目前對此立場並不一致﹐尚未提出明確﹑可操作的建議主張。如果這一情形持續﹐發展中國家在統計衡量問題上未來存在被動接受發達國家方案的可能﹐其在南南合作整體政策議程設置中發揮主導作用的努力也會受到影響。

  目前﹐如何把握住有利機遇﹐同時應對好相關挑戰﹐推動南南合作的發展﹐應是坎帕拉首腦會議在討論南南合作時要著力解決的核心問題。

  三﹑對坎帕拉大會的建議

  中國是世界上最大的發展中國家和第二大經濟體﹐也是南南合作的重要支柱。例如﹐“一帶一路”倡議就包括了大量南南合作的內容。相應的﹐推動南南合作也符合中國以開放促改革促發展的發展戰略和引領全球經濟治理變革的外交政策主張。因此﹐中方應當積極參與卡帕拉大會的籌備並在其中發揮領導力﹐推動大會取得務實﹑可行和有遠見的成果。具體來說﹐可以考慮如下建議﹕

  (一)進一步審視南南合作的定義﹑範圍和原則。坎帕拉大會應當在南方國家間凝聚共識﹐促成從南方國家角度﹐在改善全球治理的層面上來全面認識南南合作﹐避免合作概念被“窄化”。大會可以探討提出南南合作的定義以及相關的範圍﹑原則﹑與全球治理的關係等問題﹐從而為將來其他各種國際場合討論南南合作奠定基調。

  (二)倡議協調機制。在對南南合作定義取得共識的基礎上﹐大會應當考慮為南南合作在全球層面的政策協調﹑議程設置和行動實施設計一套機制﹐並探索其定位﹐使其能夠有機融入當前的全球治理體系並對其改善做出貢獻。目前或可考慮將南方首腦會議機制化﹐並下設討論具體領域的部長級機制﹐從而實現政治方向設定和具體議題討論的有機結合。

  (三)設置政策議程。大會的成果文件也應當為未來一段時間南南合作的政策討論設置議程。目前來看﹐糾正政策討論和實務發展的“錯配”情形﹐以及設計南南合作的統計衡量方法是首當其沖的兩個主要問題﹐大會應當予以特別關注。例如﹐關於統計﹐聯合國今年將就相關問題啟動一個工作組在專家層面進行磋商。首腦會議可以就如何合理設定指標和統計方法先行提出一些指導性意見。此外﹐南南合作發展的機遇挑戰﹑未來發展方向﹑對世界經濟和全球治理的影響和貢獻﹑聯合國等國際組織可以發揮的作用等均是有意義的議題。

  自1955年以來﹐南南合作歷經65年的發展﹐內容不斷豐富﹐規模持續擴大﹐已經成為全球經濟治理體系中的一個重要支柱。發展中國家的政治獨立和經濟增長是南南合作得以不斷發展的基礎﹐同時﹐南南合作也為發展中國家的經濟社會可持續發展以及參與全球治理創造了有利的外部環境。在萬隆會議65周年之際﹐坎帕拉大會應當延續萬隆精神﹐從改善全球治理的角度繼續推動南南合作﹐使其成為實現2030可持續發展議程的重要引擎。

  (本文僅反映個人意見﹐不代表聯合國及其成員國觀點。)

[ 責編﹕李澍 ]
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