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疫情防控要嚴格執法還要尊重科學

來源﹕光明網-理論頻道2020-02-20 17:21

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  作者﹕中共北京市委黨校教授 呂廷君

  依法科學應對突發事件是自2003年抗擊“非典”以來社會各界形成的普遍性共識。這次新冠病毒肺炎疫情防控﹐基本秉持了這種立場和方法﹐成效也比較顯著。但也有個別地方強調嚴格執法過了頭﹐突破法律底線﹐出現了防控亂作為﹑濫作為和不依法現象﹐這不僅侵犯公民的法定權利﹑引發民眾不滿﹐還擾亂社會秩序﹐成為影響疫情防控﹑社會穩定的消極因素。

  這種以“嚴格執法”為名頭﹑實則違法的亂象﹐既違背科學精神和規律﹐也與依法科學防控的立場和方法不相吻合﹐需要各地執法機關和法律監督部門重視。所以說﹐嚴格執法還要尊重科學﹑尊重規律﹑尊重客觀標準﹐執法機關及其工作人員祗有做到不越位﹑不濫權﹐合法適當﹐才能彰顯法治的權威和尊嚴。

  要嚴格恪守權力邊界。嚴格執法並非越嚴越好﹐嚴必有度﹐法方有威。執法的“度”就是法律所授權的範圍﹐這裡的法律包括國家的法律法規﹑地方性法規﹑規章﹐還包括地方為應對突發事件制定的應急管理法律法規﹑規章。比如﹐今年疫情防控一級響應之後﹐北京﹑上海﹑浙江等地的人大常委會以“決定”等形式陸續制定了疫情防控的地方性法規﹐“決定”授權地方政府根據實際需要可以出臺控制性措施。依此授權﹐各地政府從各地實際出發制定了一些程度不同的地方疫情防控管控措施﹐使得疫情防控能夠在法治框架內依法有序開展。

  這種地方人大常委會通過“決定”和地方政府發佈“通告”實施的管控措施﹐屬於應急性法治思維和法治方式。這種應急性立法一般都擴大了地方執法權的範圍﹐但從法理上說﹐祗要沒有與上位階的法律法規相抵觸﹐就屬於行政機關及其工作人員權力的合法範圍﹐權力邊界是清晰的﹐祗要執法機關在執法過程中守住這個新擴大的權力邊界就可以了。但問題就出在個別執法機關和執法人員以“疫情防控”為擋箭牌﹐罔顧法律規定﹐逾越法律底線﹐出現了違法現象。雖然這些現象是極個別的﹑短暫的﹐但造成的社會影響力卻不容低估。

  當前﹐新冠病毒疫情防控中﹐突破權力邊界的違法現象主要有兩種表現﹕一是選擇法律法規沒有授權的執法手段﹐比如有的地方行政機關執法人員把違法人員捆綁起來侮辱謾罵﹑進行恐嚇教育﹐這顯然突破了憲法法律的底線﹐侵犯了當事人的人格尊嚴等權利﹔二是有些居(村)民委員會以基層社會自治之名﹐擅自設立一些無權規定的剝奪或限制居(村)民權利的“土辦法”﹐比如擅自封村斷路﹑擅自封鎖居(村)民家門禁止居(村)民外出﹐還有的地方竟然相信謠言將寵物狗﹑寵物貓大批處死。這些“土辦法”不僅侵害了群眾的人身權利和財產權利等多種權利﹐也加劇了幹群的緊張關係﹐影響社會和諧穩定﹐敗壞了法治的尊嚴和權威﹐應當立即予以禁止。

  仔細分析起來﹐合法授權的權力邊界擴大是從疫情防控需要角度出發的臨時性法治形式﹐無論是權力的範圍﹑程度﹐還是權力的效果和社會影響力﹐都是經過立法程序的嚴格研判和論證的﹐具有科學性﹑合理性和正當性。但一些地方擅自採取的臨時性執法手段的決策過程缺乏科學論證和立法程序規制﹐實施過程又缺乏監督檢查﹐其科學性﹑合理性和正當性都值得懷疑和反思。

  要有科學的標準和流程。法治是踐行法律的行為體系﹐是分析﹑研究和設計法律制度的學問﹐是必須運用嚴謹的法律程序進行控制的機械式制度。古語所言“法者﹐天下之程式也﹐萬事之儀表也”就是在講法律﹑法治的規範﹑嚴謹和科學。在一定意義上﹐法律程序就是一條法律產生﹑發展和逐步變現的生產線﹐這條生產線祗有具備嚴密的法治思維﹑規範的科學標準﹑縝密的控制流程﹐才能生產出合格的法律產品。

  就像今年疫情防控期間北京的社區(村)疫情防控措施一樣﹐表面上看﹐北京市新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作領導小組祗是發佈了一個《關於進一步加強社區(村)疫情防控工作的通告》﹐通告宣告了“嚴格居住小區(村)封閉式管理”“嚴格核實登記小區(村)來往人員﹑車輛”“嚴格抵京人員登記”“嚴格重點人群的管理服務”“嚴格集中隔離”等多種具有強制力的管控措施﹐但實際執行起來卻有嚴格的標準和程序進行流水線似的控制。執行人員雖然可能是街道工作人員﹑社區報到黨員和社區志願者﹐但此時他們執行的是政府委託的行政執法權﹐必須遵從行政執法權的嚴格程序。比如﹐現場執法管理人員的數量﹑先幹什麼後幹什麼﹑遇到問題如何處理﹑出現險情如何應對﹐等等問題都要符合一般行政執法的規定﹐不能隨意逾矩﹐肆意妄為﹐超越法律的底線﹔同樣的﹐作為被管理對象的社區居(村)民也不能一見平時笑呵呵的社區管理人員突然嚴肅認真起來就產生對立情緒﹐而吆來喝去﹑謾罵指責﹐應該多一些配合﹑理解和寬容。疫情防控雖然是一個臨時戰場﹐但卻是具有科學標準和嚴格規範控制的生產線﹐是按照實戰要求和法律的科學程序推進的﹐來不得矯揉造作﹐不能有半點馬虎。

  要有符合科學規律的實施手段。徒善不足以為政﹐徒法不能以自行。法律的實施會面臨很多複雜情況﹐需要充分發揮執法者的才智。每次突發事件的發生都有自己的獨特性和內在規律﹐應對措施不僅必須在法律授權範圍內﹐還要符合突發事件的性質和規律﹐具有針對性和特殊性。

  以今年的疫情防控為例﹐疫情控制初期﹐我們的認識是新型冠狀病毒主要是通過接觸和飛沫傳播﹐因此政府發佈的疫情防控措施主要是對聚集性的人員進行管控﹐包括取消各種集會﹑關閉集市﹑影院﹐封閉發生疫情的社區﹐等等。隨著對新型冠狀病毒傳播規律的科學認識﹐氣溶膠傳播又進入人們的視野﹐因此盡量少外出﹑不外出﹐外出必須戴口罩就成為具有強制性的政府法令。

  但問題是﹐有些地方外出禁令發佈後﹐巡邏執法人員對違法外出人員應當如何處理就成為執法中的選擇題了﹐一律行政拘留顯然不是符合科學規律的選項﹐因為把巡邏期間羈押的外出人員全部關在一輛警用麵包車內拉回隔離區的做法顯然更容易導致疫情傳播﹐因為氣溶膠就是一種病毒能夠生存的團性氣體﹐空間越狹小﹑人員越密集﹐病毒就越容易擴散和傳播。因此﹐這種集中收押違反禁令人員的方式﹐不符合傳染病應對的科學規律。再從法學理論的科學性角度看﹐對於一個剛走出家門忘記戴口罩的居民來說﹐使用勸導性執法方式﹐勸其配戴口罩並立刻回家﹐更符合疫情防控的科學性要求﹐也更符合科學理性的法治精神。畢竟﹐對於輕微違法來說﹐警告的強制力就足夠了﹐大動干戈﹑“大炮打蚊子”的做法不僅可能于事無補﹐還可能使問題變得更糟。

  因此﹐法律程序的嚴謹性需要科學的法定手段予以落實。不僅如此﹐這些法定手段的實施細節是否科學合理也很重要﹐實施細節的科學性也會減少法律程序的機械性和低效率。例如北京市西城區金融街道19個社區在貫徹市疫情防控工作領導小組關於社區(村)疫情防控工作要求時﹐為減少不必要的登記程序﹐自1月13日開始﹐街道樓房區和平房區封控點位採用“四色(粉﹑綠﹑黃﹑紅)憑證”出入管理模式﹐不同管控人群採用不同顏色證件﹐出入檢查一目瞭然﹐不僅大大提高了社區防控效率﹐而且還大幅降低工作人員的勞動強度﹐效果很好。

  還要發現並完善不科學﹑不完善的制度機制。嚴格執法不僅僅是把法律的規定落實落細﹐變成生動的法治實踐﹐還要在實踐中發現法治各環節﹑各方面的問題和漏洞﹐查缺補漏﹐完善制度﹐這也是法治尊重科學的另一種表現。

  隨著我們對突發事件及其應對措施規律性認識的不斷深入﹐相關法律制度﹑體制和機制設計的不科學﹑不完善的地方就會逐步暴露出來。比如﹐2003年抗擊“非典”﹐我們發現國家在應對突發事件時存在著信息不暢通﹑宏觀統籌機制缺失的問題﹐國家層面的突發事件應對法應運而生﹔2008年汶川大地震發生後﹐各種公益組織和志願服務人員紛至沓來出現了組織無序和效率低下的問題﹐促使我們進行了《志願服務條例》的行政立法。今年新冠病毒肺炎疫情防控﹐我們又發現了新情況﹑新問題﹐比如﹐如何協調突發事件應對法和傳染病防治法中關於疫情情況的層級上報和警示信息公開問題﹑野生動植物保護不能適應生物安全保障問題﹔從法治細節上說﹐口罩等應急物資儲備不符合嚴重突發疫情應急所需﹑信息如何跑贏傳播速度日新月異的謠言等問題﹐都需要我們通過完善立法和機制建設來提昇法律制度和運行機制的科學性﹐從根本上提高我們的國家治理體系和治理能力現代化水平。

  西塞羅曾經說過﹕“我們成為法律的奴隸﹐是為了能夠保有自由。”同樣的﹐我們也可以說﹕“我們成為科學的奴隸﹐是為了法治更有權威。”尊重科學精神﹑遵循科學規律﹐不僅是我們的立法要秉持的基本理念﹐也是我們的執法司法守法都必須抱持的基本理念。因為科學能夠為我們的法治插上翅膀﹐能夠使我們的法律制度更科學﹑更完善﹐使我們更合理﹑更容易實現法律目的﹐更容易到達法治願景的理想彼岸。

[ 責編﹕鄭芳芳 ]
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