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雙循環戰略下自貿試驗區發展新格局

來源﹕光明網-理論頻道2020-07-14 17:55

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  雙循環戰略下自貿試驗區發展新格局

  ──江蘇自貿試驗區建設一周年成效及展望

  作者﹕南京大學商學院教授﹑博導﹐南京大學自貿區綜合研究院執行院長 韓劍

  建立中國(江蘇)自由貿易試驗區是黨中央﹑國務院作出的重大決策﹐是新時代推進改革開放的戰略舉措。自2019年8月2日國務院總體方案確定以來﹐江蘇自貿試驗區緊緊圍繞國家戰略定位﹐緊扣制度創新核心任務﹐對標國際先進規則﹐推動先行先試﹐開展首創性﹑差異化改革探索﹐形成一批具有國際競爭力的制度創新成果﹐為實現江蘇自貿區高標準高質量高起點開局﹐奠定了堅實的政策框架和制度基礎。

  自貿試驗區改革建設周期一般為三年﹐即將開啟的自貿區建設第二年將是承上啟下﹐完成攻堅戰任務的關鍵之年。一方面要推進重要制度創新成果落地開花﹐利用制度創新優勢﹐不斷釋放政策紅利﹐為產業創新轉型賦能﹐為企業和群眾增強獲得感﹔另一方面要深入探索更深層次改革創新和更大範圍全面開放﹐積極謀劃自貿區改革方案2.0版本﹐形成更多可複製可推廣的制度創新成果﹐提高自貿區發展水平。尤其是要清醒看到當前國內外疫情形勢的複雜性﹑嚴峻性和不確定性﹐做好較長時間應對外部環境變化的思想準備和工作準備﹐審時度勢﹐謀劃大局﹐在國內國際雙循環發展新格局下合理籌劃發展路徑﹐為下一階段江蘇自貿區高質量建設搶佔先機﹑贏得主動。

  一﹑江蘇自貿區建設一周年的主要成就

  江蘇自貿區自獲批以來﹐圍繞6大方面﹑20項任務﹑113項改革創新舉措﹐開展全方位試點探索﹐全力打造制度創新和對外開放新高地。自貿區是我國對標國際高水平貿易投資規則﹐探索制度型開放的重要載體﹐肩負探索差異化改革重任。因此﹐自貿區評估既要體現黨中央﹑國務院對各地自貿區改革提出的整體要求﹐又要客觀體現各片區特色亮點。總體而言﹐江蘇在自貿區建設中大膽闖﹑大膽試﹑自主改﹐在以下四個方面取得較為亮眼的成績。

  1﹑政府職能轉變明顯。加快政府職能轉變是各地自貿區總體方案的核心和首要任務。黨的十八屆三中全會明確提出﹐正確處理政府與市場的關係﹐使政府管理的“有形之手”與市場機制的“無形之手”有機結合﹐這是我國深化經濟體制改革的關鍵。今年5月發佈的《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中提出﹐要創新政府管理和服務方式﹐完善宏觀經濟治理體制。江蘇自貿區成立以來﹐從省級到地方﹐積極落實中央深化改革的要求﹐緊緊抓住轉變政府職能這個“牛鼻子”﹐推進行政管理職能與流程優化﹐創新事中事後監管體制機制﹐在全國範圍營商環境建設方面起到了積極的引領示範作用。6月30日﹐江蘇省政府公佈了《關於賦予中國(江蘇)自由貿易試驗區第一批省級管理事項的決定》﹐根據“能放盡放”原則﹐賦予省級管理事項273項﹐涉及27個省級部門。三大片區依法承擔所承接事項的管理職責﹐及時制定權責清單﹐編制辦事指南﹐規範行政審批程序﹐強化審批和監管聯動﹐建立起高效﹑便利﹑優質的扁平化行政審批體制。為了打造國際一流營商環境﹐南京片區積極開展“證照分離”全覆蓋改革試點﹐擴大取消審批﹑備案制﹑告知承諾制使用領域﹐優化准入服務類事項平均審批時限提速超過50%﹐“信用承諾制”改革獲央媒點讚並推薦向全國推廣﹐並提出要打造全國首個區域評估集成改革示範區。蘇州片區對標最高標準﹑最好水平﹐重磅推出“營商環境30條”﹐率先推進“1220”改革和招商體制改革﹐創新推出“關助融”惠企新政20多項政策舉措。兩大片區先行先試﹐也輻射帶動了所在城市營商環境的大幅提昇。根據央視發佈的《2019中國城市營商環境報告》﹐南京超過杭州﹑成都﹑天津﹐躍升至中國城市營商環境排名第六位﹐在100個經濟活躍城市中﹐蘇州綜合排名全國第一。

  2﹑貿易投資更加便利。貿易投資便利化對於提高交易效率以及降低交易成本等具有重要意義﹐它是在國際公認標準和做法下﹐按照適用法律法規的協調﹑物流與基礎設施建設的改進及規範等﹐為國際貿易和投資的順利開展而創造的公平﹑透明﹑高效的環境。毋庸置疑﹐前四批自貿區已通過實施國際貿易“單一窗口”等一系列通關便利化措施﹐大幅壓縮跨境貿易時間和成本﹐在提昇貿易投資便利化水平方面取得了不錯的成績﹐在202項向全國複製推廣的制度創新成果中﹐投資便利化有81項﹐貿易便利化有64項﹐兩項總和超過了所有成果的70%。江蘇作為全國新設的一批自貿區﹐通過推動數據協同﹑簡化和標準化﹐優化口岸通關流程﹐進一步提昇貨物貿易便利化水平。比如﹐連雲港已上報省級層面制度創新案例41項﹐其中海事政務閉環管理﹑“互聯網+”公路運力交易﹑中歐班列“保稅+出口”集裝箱混拼等3項為全國首創﹐依托船車直取模式﹐理貨﹑海事﹑通關等環節手續提前﹐大幅縮短集裝箱換箱和等待時間。蘇州在園區港增設海關監管作業場所﹐實現與上海﹑寧波等一線港口的互聯互通和一體化運作。值得肯定的是﹐南京和蘇州片區更加注重適應外貿領域新業態發展需要﹐積極開展與服務貿易開放發展相適應的監管制度創新。例如﹐南京通過搭建生物醫藥集中監管與公共服務平臺﹐部分生物製品進口環節審批由原來的20-30個工作日縮減為1-3個工作日﹐相關模式入選國務院服務貿易創新發展試點最佳實踐案例。蘇州探索入境維修業務電子圍網監管模式﹐打造保稅檢測區內外聯動平臺﹐建成全國首個全球維修監管信息化管理系統﹐該系統與中國電子檢驗檢疫主干系統(ECIQ)和維修企業ERP系統數據對接﹐藉助大數據分析﹐推進檢測維修監管的數據化﹑無紙化﹑便利化。這些制度創新舉措在全國範圍內都有很高的“含金量”﹐充分發揮了海關特殊監管區域與自貿試驗區平臺疊加優勢﹐對服務貿易創新發展起到了重要推動作用。

  3﹑新興產業快速崛起。與其他自貿區片區不同﹐江蘇自貿區的重要任務是要積極推進實體經濟創新發展﹐探索產業轉型昇級和開放合作新模式﹐打造創新鏈﹑提昇產業鏈﹑實現價值鏈﹐通過發展與片區特點和實際相適應的高端產業﹐打造世界級先進製造業集群。江蘇近年來將生物醫藥作為重點發展的戰略性新興產業之一﹐南京﹑蘇州﹑連雲港在獲批自貿區這一國家重大戰略機遇下﹐更是把生物醫藥產業作為下一步自貿區發展的硬核產業重點培育﹐瞄準亟需解決的痛點﹑堵點﹑靶點問題﹐精准推進高水平制度創新舉措和配套政策落地。南京片區聚焦“基因之城”建設﹐打造具有影響力生物醫藥產業地標﹐專門制定1+N支持政策﹐在審批服務產權保護﹑保稅研發﹑人才引進等方面以更大力度支持生命健康產業發展。蘇州片區瞄準新藥創製﹑高端醫療器械和前沿生物技術﹐打造有全球競爭力的產業地標﹐在全國率先實行進口研發(測試)用未註冊醫療器械分級管理﹐提昇醫療器械產品的開發與上市速度﹐爭創生物醫藥國家技術創新中心。連雲港片區圍繞“中華藥港”目標定位﹐藉助自貿區綜合優勢和連雲港醫藥產業的集聚效應﹐圍繞創新﹑管理﹑服務﹑人才等方面﹐深度拓展產業鏈條。三大片區在創新貿易綜合監管模式﹑推動服務貿易創新發展﹑支持製造業創新發展﹑完善知識產權保護和運用體系和推動現代服務業集聚發展等領域﹐都給生物醫藥產業提供了更大的創新空間﹐推動江蘇生物醫藥產業競爭力加快提昇。

  4﹑創新要素加快集聚。“栽下梧桐樹引來金鳳凰”﹐自貿區完善的制度質量和合理的體制機制安排﹐對於高端創新要素的吸引﹑培育﹑集聚都發揮著重要作用。南京片區發佈《關於促進自貿區人才發展﹑優化昇級“創業江北”人才計劃十策實施辦法》﹐通過繪製產業人才地圖﹑發佈急需緊缺高端人才清單﹑支持設立海外人才飛地﹐面向全球定向延攬尖端技術和人才。蘇州片區陸續出臺《關於加快集聚高端和急需人才的若干意見》《關於加快集聚生物醫藥產業人才的若干措施》《蘇州工業園區金雞湖衛生人才計劃實施意見》三項新政﹐更加突出高端人才引領﹐注重賦能關鍵產業﹐以人才招引不斷豐富區域創新生態。自貿區能否產生人才資源集聚﹐尤其是高層次的人才資源集聚已成為區內各競爭主體能否獲取競爭優勢的關鍵要素。

  二﹑雙循環新格局下江蘇自貿區下一階段發展的重要方向

  當前﹐國際國內形勢發生深刻複雜變化﹐世界經濟增長乏力﹐全球治理矛盾突出。今年受到疫情影響﹐國際貿易和國際投資顯著下滑﹐全球供應鏈面臨加速調整﹐疫情加劇了大國經貿關係的複雜性。面對全球化的不穩定性不確定性﹐我國經濟增長動力結構逐漸從外貿和投資主導轉向內需和消費主導﹐現代化產業體系自主可控的迫切性進一步加強。5月14日﹐習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議。會議指出﹐要深化供給側結構性改革﹐充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力﹐構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這一目標不僅是應對國際發展環境出現重大變化的短期策略﹐更是我國未來發展戰略轉型的根本遵循和長期方向。

  面對國外風險挑戰明顯上昇的複雜局面﹐要把滿足國內需求作為發展的出發點和落腳點﹐加快構建完整的內需體系﹐逐步形成以國內大循環為主體﹑國內國際雙循環相互促進的新發展格局。雙循環不能錯誤地認為是“脫鉤”﹑“孤立”或者是“獨立”﹐而是兩大循環要相互嵌入﹑相互促進且暢通運行。相比于過度依賴以出口導向為主的單循環模式﹐“以我為主”的雙循環戰略更加側重發揮我國超大規模市場優勢﹐實現國內需求對國際要素的有效吸引﹐培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢﹐這是由我國大國經濟特徵的內生性所決定﹐也與我國主動推進更高水平對外開放要求相適應。下一階段﹐江蘇自貿區建設要在雙循環的發展新格局下﹐重點關注以下三個方向﹕

  一是要以內需市場優勢集聚全球先進生產要素﹐在構建國內大循環中打造國內價值鏈的高端環節和創新鏈的重要節點。做強內需市場和打造高質量的現代產業體系﹐並不排斥外資﹐而應歡迎外資的廣泛參與﹐鼓勵外資流向高端製造業﹑智能生產體系﹑新型基礎設施建設﹑現代服務業等領域﹐更好發揮外資在推動科技創新﹑產業轉型和消費昇級等方面的積極作用。在消費方面﹐通過推進服務貿易自由便利推動國內服務新消費昇級﹐破除跨境交付﹑境外消費﹑自然人移動等服務貿易模式下存在的各種壁壘﹐給予境外服務提供者國民待遇。依托自貿區建設﹐率先探索與國際接軌的跨境交付和自然人流動開放模式﹐完善外國人來華工作許可制度﹐放寬職業資格考試對境外專業人才限制。在產業方面﹐鼓勵外資流入戰略性新興產業﹐引導外資以“建鏈﹑強鏈﹑補鏈”形式投向數字貿易﹑工業設計﹑檢測檢驗等新興服務產業。在技術創新方面﹐實行嚴格的知識產權保護﹐加大侵權損害賠償力度﹐探索知識產權懲罰性賠償制度。實行更具競爭力的人才吸引制度﹐圍繞國家重大需求﹐面向全球引進首席科學家等高層次科技創新人才。按照內外資一致原則﹐建立健全符合國際規則的支持採購創新產品和服務的政策體系。

  二是要將國內要素質量昇級作為對外開放新優勢﹐高端切入全球價值鏈和創新鏈﹐參與國際市場大循環的高端競爭。要素昇級分成兩大類﹐一種是傳統要素的昇級﹐包括人力資本素質的提高和金融市場配置資本效率的提高﹐二是新要素出現﹐主要是指信息﹑網絡﹑知識﹑創意等規模遞增具有外溢效果的一組新要素。當前﹐江蘇自貿區要把服務貿易和數字貿易作為重要突破口﹐依托5G技術﹐大力發展眾包﹑雲外包﹑平臺分包等新模式﹐支持信息技術外包發展﹔積極推動工業互聯網創新與融合應用﹐培育一批數字化製造外包平臺﹐發展服務型製造等新業態﹔依托服務貿易創新發展試點地區和國家服務外包示範城市﹐打造跨境電商和數字服務出口集聚區。江蘇自貿區要發揮“新基建”核心空間載體作用﹐在互聯網﹑大數據和人工智能等新一代信息技術領域形成一批原創性技術成果和應用創新示範﹐大力推進數字產業龍頭企業總部建設﹐在數據確權﹑數據流動﹑新業態監管及知識產權運用和保護等領域先行先試﹐實施“包容﹑審慎﹑開放”的監管模式﹐為新經濟營造安全規範﹑鼓勵創新﹑包容審慎的發展環境。

  三是通過建立便捷﹑高效﹑安全的國際物流運輸體系保障雙循環的相互暢通和無縫鏈接﹐通過規則﹑規制﹑管理和標準等方面的有機銜接﹐推動成為制度型開放的試驗田。新冠肺炎疫情對現代供應鏈體系穩定運行產生了較為嚴重的衝擊﹐現代化國際物流運輸體系對於保障全球供應鏈安全至關重要。江蘇自貿區三大片區要結合各自優勢﹐積極探索和嘗試物流模式創新﹐推進區域輻射﹐吸引內陸腹地進出口物流業務﹐構建連接國內外的多式聯運的戰略資源綜合運輸體系﹐打造物流樞紐和供應鏈節點﹐服務“一帶一路”交匯點建設。應主動適應全球商流﹑物流﹑資金流﹑信息流的快速發展﹐發展離岸貿易等新型服務貿易﹐促進國際物流與貿易金融的整合創新。另一方面﹐江蘇自貿區建設要走在全國前列﹐必須以對標高水平貿易投資規則美墨加三國協議(USMCA)﹑全面與進步跨太平洋夥伴關係協定(CPTPP)為突破口﹐選擇體現國家戰略需要﹑國際市場需求大﹑對開放度要求高的重點領域﹐打造新時代制度型開放的規則引領區﹑壓力測試區和國際對標區。例如﹐參照衛生與植物衛生措施規則(SPS)﹐推動檢驗檢測結果採信與認證機構互認﹔在跨境服務貿易領域﹐與國際標準機構合作﹐通過資格互認的方式減少跨境服務的規制壁壘﹐制定符合本自貿區需要的更高資格標準﹐推薦相關行業使用。在數據流動方面﹐可就一般數據與關鍵數據做出區分﹐並規定不同的管理標準﹐設立“安全港”﹐從風險可控﹑操作安全的角度減少數據本地化帶來的衝擊。在知識產權領域﹐重點研究生物醫藥產業知識產權專利延長期限﹐在國家專利補償相關細則出臺後﹐率先在江蘇自貿區試點。此外﹐江蘇作為全國利用外資最多的省份﹐應進一步完善外商投資事中事後監管制度﹐在辦理外資企業註冊﹑備案﹑市場准入相關證照業務中﹐對照協議﹐保持外商投資公平和自願原則。

  總之﹐江蘇自貿區建設要主動應對疫情之後世界經濟格局的新變化新挑戰﹐用全面﹑辯證﹑長遠的眼光分析全球變局可能帶來的影響﹐努力在危機中育新機﹐于變局中開新局﹐建立面向國際的制度型開放新體系﹐有效地統籌國內國際經濟循環﹐進而提昇國內治理能力和治理體系的現代化水平。

[ 責編﹕鄭芳芳 ]
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